3
10
194
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/fc541b86761e1bab7b5977ebd537160a.pdf
bb3c2c6f97afefce98bf95e658f1a9ef
PDF Text
Text
����������������
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/c325111f87cf0f0f12e5e45814569198.docx
1dd7a85a9b528acd170ff6d9b7098dad
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3104
Title
A name given to the resource
Uloga soft law metoda (korporativne društvene odgovornosti) u radnom pravu
Author
Author
VINKOVIĆ, Mario
Abstract
A summary of the resource.
Rasprave o dihotomiji “hard” i “soft“ pravu u akademskim krugovima ne jenjavaju više od jednoga desetljeća, a njihova dublja analiza nastoji dati odgovor na pitanje treba li „soft“ pravo promatrati kao dopunu „hard“ pravnog sustava ili njegova oponenta. Nasuprot tome, korporativna društvena odgovornost (CSR), uz veće ili manje intenzitete, u fokusu je međunarodnih organizacija, znanstvenih rasprava i posljedično multinacionalnih kompanija više od tri desetljeća. Autor nastoji dati odgovor na pitanja: kakva je uloga korporativne društvene odgovornosti kao načina etičkoga upravljanja multinacionalnim kompanijama u suvremenom radnom pravu i treba li je promatrati kao „soft“ pravnu metodu ili kreativni potencijal i snagu koja potiče stvaranje novih izvora radnoga prava? Štoviše, je li korporativana društvena odgovornost praktičan alat/instrument ili potencijalno učinkovito sredstvo u kojem se kriju obilježja svih navedenih kategorija? Nakon nedvojbene uloge otvorene metode koordinacije, kao novog modela upravljanja, u Europskoj strategiji zapošljavanja sve je izraženija potreba interpretiranja i pozicioniranja/repozicioniranja korporativne društvene odgovornosti u sustavu radnoga prava na međunarodnoj, europskoj i nacionalnoj razini. Suočavamo li se s navedenim dvojbama i otvorenim pitanjima na jednak način ili konačan odgovor o ulozi korporativne društvne odgovornosti u radnom pravu ovisi o pravnoj kulturi kojoj pripadamo i razini interpretacijskih kapaciteta kojima raspolažu nacionalni i nadnacionalni sustavi?
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/0940d1fd483b416dbb31218d3eab49a4.pdf
7747866089f580183730b9b9e26e3869
PDF Text
Text
��
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/2b76573b00c1b32ef205331393e25d2f.docx
7f253f0f0f42b5a7aad2d575a991c03e
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3125
Title
A name given to the resource
UVODNA RIJEČ DEKANA
Author
Author
VELADŽIĆ, Nevzet
Abstract
A summary of the resource.
Uvažavajući značaj osnovnog strateškog interesa Bosne i Hercegovine i njenih građana, a koji se zasniva na potrebi ostvarivanja svih bitnih preduvjeta za što brži pristup Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju i NATO savez, Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta organiziraju II Međunarodnu naučnu konferenciju ''Bosna i Hercegovina i euroatlantske integracije – trenutni izazovi i perspektive''. Konferencijom se nastoji unaprijediti daljnji proces interdisciplinarnog i multidisciplinarnog istraživanja koja se tiču tekućih, kompleksnih i međusobno povezanih pravnih, političkih, kulturoloških i socio¬ekonomskih procesa euroatlantskih integracija, da se analizirajući postojeće stanje ponude potencijalna rješenja i prijedlozi u vezi sa pristupanjem Bosne i Hercegovine euroatlantskim integracijama. Ova činjenica je utoliko značajnija ukoliko se posmatra u historijskoj perspektivi postratne obnove, tranzicije i pronalaženja evropskog puta u razvoju bosanskohercegovačkih odnosa.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/5111ee7c27f242f750b5834f514b6cff.pdf
dc4607aa231620986861114983c6afe9
PDF Text
Text
���0
20
40
60
80
100
�
�2009
2010
2011
2012
��
���������
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/9b3397a48173adf439e872c51f4255d0.docx
bb8d31bb491a83be104c9401904e0736
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3088
Title
A name given to the resource
Reguliranje tržišta ogrjevnog drveta po evropskim standardima sa osvrtom na reguliranje tržišta u Unsko -sanskom kantonu
Author
Author
VELADŽIĆ, Mirsad
ĆEHAJIĆ, Alma
VELADŽIĆ, Fatima
Abstract
A summary of the resource.
Drvna masa, kao proizvod, jeste najznačajniji domaći proizvod za grijanje na području Unsko-sanskog kantona (USK). Preduzeće koje gospodari drvnom sirovinom u USK učestvuje u razvoju nacionalne ekonomije, čime pomaže razvoju zajednica. U radu je predstavljen koncept ovladavanja neregularnog tržišta drvnom masom na području USK-a, europski standardi i način regulacije europskog tržišta drvetom i proizvodima od drveta te usklađivanje bosansko-hercegovačkih standarda sa europskim. U konceptu se vidi obim i izgubljeni nivo sredstava koja bi mogla biti iskorištena za nova zapošljavanja i supstituciju raznih energenata (nafte, lož ulja...). U USK-u postoje razvijeni kapaciteti u proizvodnji peleta, što predstavlja dobru osnovu u primjeni istog u domaćinstvima i uvođenju u privredne subjekte, što otvara potrebu novih ulaganja u strukturu drvnog sektora.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/76a6ffdd44ad157612e3f9581477bf63.docx
136872ac8fd856943a764cb2822b6513
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/ed4cf72e030e70608b05092460199855.pdf
2305801063dbabc89f8a0bedebd7763d
PDF Text
Text
Prof. dr Kasim Trnka
DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE
FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Sažetak
Daytonski Ustav BiH, konstruiran da zaustavi rat, postao je ključni
razlog onemogućavanja bržeg i stabilnog razvoja zemlje. Favorizovanjem
nacionalnih kolektiviteta bitno se udaljio od savremenih demokratskih
standarda. Pokušaji međunarodne zajednice da potaknu nacionalne lidere da
modernizuju ustavni sistem pokazali su se kontraproduktivnim. Zato je
američka administracija odlučila da podrži napore civilnog društva i
akademske zajednice da predlože poboljšanja ustavnog sistema Federacije
koji je ocjenjen kao slabiji dio ustavnog sistema zemlje.
Expertna grupa koja je predložila cjelovit tekst novog Ustava
Federacije suočila se sa brojnim izazovima. Početna dilema je da li je moguće
poboljšavati dio ustavnog sistema ako je nepromjenjen Ustav zemlje. Ključni
izazov je bio uspostavljanje optimalne ravnoteže između interesa građana i
interesa nacionalnih kolektiviteta. Izazov je uspostavljanje institucionalne
nacionalne razvnopravnosti i optimalne teritorijalne organizacije Federacije.
Neodložan je zahtjev podizanja efikasnosti institucija i smanjivanje njihovih
troškova. Ponuđeni su odgovori i na brojna druga pitanja.
Stručna i šira javnost je pozitivno reagovala na predložene promjene.
Prijedlozi su u parlamentarnoj proceduri. Ostaje da se vidi da li će različite,
često suprotstavljene, političke opcije u Parlamentu Federacije imati kapacitet
da se usaglase o ponuđenom predlošku.
Ključne riječi: Ustav BiH; Ustav Federacije BiH; građanski princip;
nacionalna ravnopravnost; teritorijalna organizacija; efikasnost institucija.
11
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
SCOPE AND CHALLENGES OF THE CONSTITUTIONAL
RECONSTRUCTION OF THE FEDERATION OF BIH
Abstract
The Dayton Constitution of BiH construed to end the war, has
become a key impediment to a faster and stable development of the country.
By favoring ethnic collectivity, it significantly moved away from the modern
democratic standards. Attempts by the international community to encourage
ethnic leaders to modernize the constitutional system proved to be
counterproductive.
Therefore, the U.S. administration decided to support
the efforts of civil society and academia to propose improvements to the
constitutional system of the Federation which was estimated as the weaker
part of the constitutional system of the country.
The Expert Group that proposed a full text of the new Federation
Constitution was faced with many challenges. The initial dilemma was
whether it is possible to improve a part of the constitutional system, if the
Constitution of the country is unchanged. The key challenge was to establish
an optimal balance between the interests of citizens and the interests of ethnic
collectivity. The challenge is to establish an institutional and national
equality, as well as an optimal territorial organization of the Federation. An
urgent need is to increase the efficiency of the institutions and reducing their
costs. The answers have been offered to many other issues as well.
Professional but also the wider public community has reacted
positively to the proposed changes. The proposals are in parliamentary
procedure now. It remains to be seen whether the different, often conflicting,
policy options in the Federation Parliament, have the capacity to agree on the
offered proposal.
Kew words: BiH Constitution; Constitution of the Federation of BiH; civic
principles; ethnic equality; territorial organization; efficiency of institutions.
12
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
UVOD – HISTORIJSKI KONTEKST
Ustavni sistem Bosne i Hercegovine uspostavljen nametnutim
Ustavom i kompleksnim Mirovnim sporazumom dizajniran je tako da,
prvenstveno, zaustavi rat. Uslov za to je bio postizanje kompromisa barem na
tri nivoa. U završnu rundu pregovora bile su involvirane ključne velike sile.
Zbog toga je u okviru tzv. Kontakt grupe trebalo usaglasiti strategijske i
neposredne interese u regionu između SAD-a, Ruske Federacije, Velike
Britanjije, Francuske i Njemačke. Drugi nivo je podrazumjevao
usaglašavanje interesa susjednih zemalja koje su bile duboko vojno, politički,
ekonomski i na svaki drugi način involvirane u rat i agresiju na Bosnu i
Hercegovinu. Treći nivo su interesi ključnih političkih snaga u zemlji koji su
nacionalne proviniencije i čiji su politički koncepti i programi u velikoj mjeri
konfrontirani. U toj konstelaciji zalaganja za demokratska rješenja i
dugoročnu stabilizaciju zemlje bila su sasvim u drugom planu.
Takav nametnuti sistem nije mogao proizvesti ništa drugo nego trajnu
nestabilnost i, što je još gore, nesposobnost vlastite transformacije i
prihvatanja savremenih demokratskih standarda.
Pored navedenog, međunarodne i unutrašnje prilike koje su prethodile
zaključivanju Daytonskog sporazuma opredjelile su njegova rješenja. Rat i
agresija na BiH kulminirali su u ljeto i jesen 1993. godine. Tada su
međusobno ratovale najmanje četiri vojne formacije. Evropska unija je, u
pokušaju iznalažena diplomatskog rješenja krize, kreirala tri neuspjela
mirovna plana. Svi njeni planovi su polazili od podjele teritorije na
nacionalnoj osnovi. Posljednji – Owen – Stotelbergov plan – čak je predviđao
uspostavljanje tri nacionalne države i njihov labav savez u obliku unije, što je
trebalo da znaći nestanak države BiH. SAD, koje se u mirovni proces
uključuju početkom 1994. godine, pokušavaju promjeniti koncept mirovnog
rješenja. U Washinktonskom sporazumu polaze od očuvanja suvereniteta i
teritorijalnog integriteta BiH i kreiraju federativno uređenje koje se temelji na
ravnopravnosti građana i federalnih jedinica – kantona. Prema ustavnoj
definiciji, kantoni nisu smijeli imati nacionalne karakteristike i obilježja. Za
početak, Federacija je uspostavljana na teritoriji sa većinskim bošnjačkim i
hrvatskim stanovništvom sa namjerom da se i teritorija sa većinskim srpskim
stanovništvom uključi u federativnu strukturu, što je trebalo osigurati u
nastavku mirovnog procesa.
13
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
Uključivanjem u mirovni proces i drugih velikih sila – kroz t.zv.
Kontakt-grupu – američki koncept doživljava značajne promjene. U okviru
tadašnjih strategijskih odnosa velikih sila uključenih u Kontakt-grupu,
prvenstveno zahvaljujući uticaju Ruske Federacije, prihvata se postojanje
Republike Srpske i postiže saglasnost o dvoentitetskoj podjeli zemlje u
teritorijalnom omjeru 51:49%. Pošto je ovaj entitet nacionalno definisan i za
Federaciju se tada koristila netačna sintagma: bošnjačko-hrvatska.
Za gotovo 20 godina funkcionisanja Federacija se nije stabilizovala.
Nije pomoglo ni 109 amandmana na Ustav Federacije da bi se poboljšalo
nezadovoljavajuće stanje. Naprotiv, ona je postala jedan od bitnih elemenata
destabilizacije ukupnog državnog i društvenog uređenja zemlje. Sigurno je,
međutim, da svi problemi u Federaciji nisu rezultat njene nesavršenosti, niti
su neadekvatne strukture Federacije, najvećim dijelom, posljedica
nametnutog ustavnog koncepta zemlje. Očekivanja da će domaće političke
snage u uslovima mira biti u stanju da uspostave demokratski poredak
pokazala su se nerealnim. Naprotiv, iniciranje ustavnih promjena od strane
međunarodne zajednice (aprilski paket – 2006. godine i butmirski paket –
2009. godine) naišlo je na odbijanje domaćih političkih aktera. Pokazalo se
da nacionalne elite nemaju kapaciteta da iz ustavnog sistema zemlje uklone
očigledne oblike nacionalne diskriminacije na što ih je obavezao Evropski
sud za ljudska prava presudom u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i
Hercegovine iz 2009. godine.
1. Osnovna polazišta i rad na projektu rekonstukcije Ustavnog
uređenja Federacije BiH
Suočena sa ovim neuspjesima, američka je administracija odlučila da
ide korak po korak u promjene. Fokusira se na otklanjanje nedostataka u
organizaciji i funkcioniranju Federacije. Očekuje da ovoga puta inicijative
poteknu od demokratske javnosti, iz nevladinih organizacija, iz akademske
zajednice i struke.
Grupa je najprije obavila široke konsultacije sa brojnim nevladinim
organizacijama, sa predstavnicima akademske zajednice i sa nosiocima
funkcija u svim nivoima vlasti na području cijele Federacije. Rezultat toga je,
kao što je poznato, 188 preporuka u kojima su definisani mogući pravci i
14
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
rješenja za reformu Ustava Federacije. Razmatrajući Preporuke,
Predstavnički dom Parlamenta Federacije, na sjednici od 24.juna 2013
godine, odlučio je da pokrene postupak promjene Ustava Federacije BiH.
Nakon toga, Grupa je pripremila radni nacrt potpuno novog Ustava
Federacije o kojem će se, zajedno sa prijedlozima i komentarima
parlamentarnih političkih stranaka, izjasniti Parlament Federacije. Nakon
toga treba očekivati široku javnu raspravu o predloženim rješenjima.
Na početku svoga rada Expertna grupa je smatrala oportunim da
definiše ključne odrednice od kojih će polaziti u kreiranju ustavnih promjena
i da naznači ciljeve predloženih reformi. To je učinila kroz sljedeće stavove:
1. Ustavno uređenje države Bosne i Hercegovine i Federacije BiH, kao
njenog sastavnog dijela, mora se temeljiti na savremenim demokratskim
vrijednostima, punoj jednakopravnosti građana i naroda i mora osigurati
efektivnu primjenu standarda neophodnih za pristup Evropskoj uniji i
NATO savezu.
2. Uvažavajući postojeće stanje proizašlo iz istorijskih okolnosti, te
činjenicu da je Bosna i Hercegovina višenacionalna država i da treba
funkcionisati kao demokratska, pravna, sekularna i socijalna država, i
ustavno uređenje i praksa u Federaciji BiH moraju biti uspostavljeni i
djelovati na ovim principima.
3. Promjene su usmjerene na kreiranje konzistentnije, racionalnije i
funkcionalnije
organizacije Federacije BiH koja će osigurati
jednakopravnost njenih građana – pripadnika konstitutivnih naroda
(Bošnjaka, Hrvata i Srba) i onih koji se ne izjašnjavaju pripadnicima
konstitutivnih naroda, uključujući i pripadnike nacionalnih manjina.
4. Diskriminacija po nacionalnoj, političkoj i vjerskoj osnovi je veoma
prisutna u Federaciji, kao i u cijeloj zemlji. Posebno su u nezavidnom
položaju manjinske i marginalizirane grupe. Zbog toga se princip
nacionalne ravnopravnosti mora još više osigurati ustavno-pravnim
sredstvima, prvenstveno optimalnom ravnotežom institucionalnih
garancija na svim nivoima, kao i teritorijalnom i funkcionalnom
organizacijom Federacije BiH.
5. Neravnopravnost građana je posebno izražena u nejednakom nivou i
kvaliteti zadovoljavanja potreba u oblasti socijalne politike, invalidske
zaštite, u zdravstvu i obrazovanju. Zato i ustavno-pravnim sredstvima
treba potaknuti uspostavljanje višeg nivoa socijalne pravde i solidarnosti
u zadovoljavanju ovih potreba.
15
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
6. Glomazne, nefunkcionalne i skupe institucije vlasti ozbiljno dovode u
pitanje fiskalnu održivost i Federacije i kantona. Suviše veliki dio
nacionalnog dohotka se izdvaja za njihovo finansiranje. Ta se sredstva
velikim dijelom namiču skupim zaduživanjem kod međunarodnih
finansijskih institucija. Zbog toga nedostaju sredstva za razvoj i
zadovoljavanje socijalnih potreba.
7. Racionalizacijom institucionalne strukture i procesa odlučivanja, u
okviru ustavne reforma, mogu se postići velike uštede.
8. Iako se presuda Evropskog suda u predmetu Sejdić i Finci ne referira
direktno na rješenja Ustava Federacije BiH, smatra se prikladnim da se
njene poruke i smisao primjene i na institucije i odnose u Federaciji
BiH.
Ova inicijativa i preduzete aktivnosti suočene su sa nekim bitnim
ograničenjima i različitim kontraverzama u javnosti. Promjene su limitirane
postojećim rješenjima Ustava BiH, posebno dvoentitetskom podjelom i
diskriminatornim odredbama. Iz toga je proizašla dilema da li je uopšte
moguće izvršiti svrsishodne promjene ustavnog uređenja Federacije ako se ne
mijenja Ustav zemlje. Takođe je, s razlogom, naglašavano da je teško
očekivati da se može postići optimalna regionalizacija ako se ona mora
ostvarivati u okvirima apsolutno neprirodno povućene međuentitetske linije
razgraničenja. Ipak su realistična očekivanja da će se uređivanjem odnosa u
Federaciji stvoriti pretpostavke za značajnije promjene Ustava BiH.
Ove okolnosti, ipak, ne smiju biti izgovor i opravdanje da se ne
preduzme sve što je moguće da se Federacija učini demokratskijom,
funkcionalnijom i ekonomski i fiskalno održivom. Naprotiv, prostora za
usavršavanje ustavnog uređenja Federacije ima veoma mnogo.
Expertna grupa koja je kreirala projekt ustavne rekonstrukcije
Federacije našla se pred izazovom da osigura, u što je moguće većoj mjeri,
primjenu međunarodnih demokratskih standarda, da uvažava ograničenja
koja proizlaze iz Ustava BiH i da ima u vidu politički ambient u kome bi se
morala osigurati podrška, ne samo stručne i našire javnosti, nego i političkih
aktera zastupljenih u parlamentarnoj strukturi.
16
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Ustav je u svakoj zemlji unaprijed definisani način upravljanja
globalnim procesima. Demokratsko upravljanje razlikama poseban je izazov
za pluralistička društva. Zato se u teoriji ustavnog prava i u komparativnoj
praksi kao ključno pitanje postavlja projektovanje optimalne ravnoteže
između onoga što je opšti i zajednički interes i prepoznavanja i uvažavanja
legitimnih interesa i potreba dijelova društva. Poznato je da kada se
nedovoljno uvažavaju posebnosti i neadekvatno definišu opšti interesi da
jačaju centralističke tendencije. I obrnuto, kada se neadekvatno favorizuju
razlike, jačaju dezintegracione tendencije. U oba slučaja se ugrožavaju
stabilnost i kohezija dotične države i društva.
2. Ustavni instrumenti garancija i zaštite ravnopravnosti građana
U predloženom projektu pozicija građana, dakle opšti i zajednički
interes, osiguravaju se, naročito, kroz sljedeća rješenja:
-
-
-
Katalog ljudskih sloboda i prava je obogaćen savremenim dostignućima
u razvijenim demokratskim državama, posebno onim garantovanim
Temeljnom poveljom o ljudskim pravima Evropske unije. To su,
primjerice, prava na rodnu ravnopravnost, pravo na dobru upravu,
sekularizam, sloboda nacionalnog izjašnjavanja i dr. Kolektivna prava
konstitutivnih naroda nisu se mogla uskladiti sa zabranom diskriminacije
jer to proizlazi iz Ustava BiH. Poboljšani su mehanizmi zaštite
zajamčenih prava.
Sloboda kretanja ljudi i kapitala, tržišna privreda i preduzetništvo kao
osnova ekonomskog uređenja zemlje garantovani su i federalnim
Ustavom.
Zagarantovan je jednak pristup pravdi svim građanima. Temeljito
rekonstruisana pozicija Ustavnog suda predstavlja čvrstu garanciju
ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti. Međunarodni standardi nezavisnog
pravosuđa osigurani su u organizaciji i finansiranju ove grane vlasti.
Procesni zakoni, organizacija i finansiranje pravosuđa, dok još nije u
isključivoj nadleđnosti države, uređivaće se federalnim zakonom. Značaj
ustavne kategorije, osim sudova, dobivaju i tužilaštvo, advokatura i
besplatna pravna pomoć.
Podignut je nivo solidarnosti u oblasti socijalne i zdravstvene zaštite, u
nauci i visokom obrazovanju i time osiguran veći stepen jednakosti svih
građana Federacije.
Predviđen je mehanizam bržeg razvoja nedovoljno razvijenih krajeva.
17
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
-
-
Izuzetno je ojačana pozicija Parlamenta Federacije kao jedinog organa
federalne vlasti koji ima izvorni legitimitet. Precizno je uređeno
balansiranje između zakonodavne i izvršne vlasti i onemogućeno
izbijanje blokada i kriza u njihovim odnosima. U institucijama vlasti
interes građana je osiguran neposrednim izborom i nadležnostima
Predstavničkog doma Parlamenta, kantonalnih skupština, gradskih i
opštinskih vijeća, gradonačelnika i opštinskih načelnika.
Ojačana je pozicija građana u lokalnim zajednicama. Standardi utvrđeni
u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi dosljedno su primjenjeni u
predloženom ustavnom sistemu Federacije
U okviru Federacije uspostavljen je ustavni mehanizam koordinacije svih
nivoa vlasti za prihvatanje i provođenje evropskog pravnog nasljedstva
što treba da potakne brže usvajanje evropskih standarda u procesu
pridruživanja Evropskoj uniji.
3. Garancije i instrumenti zaštite nacionalne ravnopravnosti
Harmoniziranje ovih interesa sa posebnim interesima ustavno je
artikulirano, naročito, kroz brojne garancije nacionalne ravnopravnosti,
posebno kroz institucionalnu strukturu i proces odlučivanja, kao i kroz
odgovarajuće pozicioniranje kantona.
Nacionalna ravnopravnost je osigurana, naročito, kroz:
-
-
-
18
Proporcionalnu nacionalnu zastupljenost u svim institucijama javne
vlasti i organizacijama koja vrše javna ovlaštenja. Pridržavajući se
odredaba Ustava BiH ova proporcija se utvrđuje prema popisu
stanovništva iz 1991. godine.
Paritetnu zastupljenost konstitutivnih naroda u Domu naroda.
Preciziranje odredaba o izboru delegata u ovaj dom treba da doprinese
većoj reprezentativnosti i legitimitetu predstavljanja nacionalnih interesa.
Predupređena je mogućnost blokade institucija sistema stranačkim
manipulacijama u izboru delegata.
Mehanizam zaštite vitalnih interesa na nivou Federacije, kantona i grada
Mostara. Novim pozicioniranjem Ustavnog suda, odnosno njegovog
Vijeća za zaštitu vitalnih interesa, izbjegavaju se blokade u procesu
parlamentarnog odlučivanja, što je do sada bila česta praksa.
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
-
-
Nacionalno balansiranje ključnih funkcija na svim nivoima vlasti.
Predložena rješenja osiguravaju odgovarajuće pozicije i za one koji se ne
izjašnjavaju kao pripadnici konstitutivnih naroda.
Garancije nacionalnih prava pripadnika nacionalnih manjina i svih
drugih koji se ne izjašnjavaju kao pripadnici konstitutivnih naroda, u
skladu sa najvišim međunarodnim standardima, posebno sa Evropskom
okvirnom konvencijom o pravima nacionalnih manjina..
Instrumentima zaštite manjinskih grupa konstitutivnih naroda i onih koji
se ne izjašnjavaju kao pripadnici konstitutivnih naroda, posebno u
lokalnim zajednicama.
4. Rekonstrukcija teritorijalne organizacije Federacije BiH
Sljedeći relevantan posebni interes trebao bi da bude interes prirodnih
regionalnih cjelina. Međutim, postojećih 10 kantona ni približno ne
ispunjavaju standardne kriterije za konstituisanje regija. Broj stanovnika u
kantonima se kreće od 33 hiljade do 500 hiljada. Velike su razlike i u stepenu
razvijenosti tako da se društveni proizvod po glavi stanovnika kreće od 4.000
do 13.000 KM i te se razlike dalje povećavaju. Neujednačena su i izdvajanja
za izdržavanje administracije i ona se kreću od 1:10 po glavi stanovnika.
Ovakvi kantoni su postali fiskalno neodrživi, a neki se već nalaze pred
bankrotom.
Umjesto da budu osnova za prirodnu regionalizaciju, kantoni se u
političkoj praksi tretiraju gotovo isključivo kao faktor osiguranja nacionalne
ravnopravnosti. Na ovom pitanju se javnost u najvećoj mjeri polarizirala.
Dok jedni predlažu ukidanje kantona, drugi insistiraju na njihovoj
nedodirljivosti. Taj proces počeo je zahvaljujući etničkoj homogenizaciji koja
se ostvarivala ratnim nasiljem, a nastavljena je poslije rata zahvaljujući,
prvenstveno, daytonskom ustavnom modelu koji se temelji na pozicioniranju
tri najbrojnije nacionalne grupe. Pored toga, činjenica da Republika Srbska
faktički funkcionira kao entitet jednog naroda, stalno raste pritisak da se
teritorijalizira i hrvatski nacionalni interes.
Tendencije zaokruživanja nacionalnih teritorija i uspostavljanja vlasti
u kojoj će dominirati jedan narod nose opasnost trajne destabilizacije sa
nesagledivim posljedicama, ne samo za Bosnu i Hercegovinu. Legitiman je
zahtjev da se ustavnim i drugim sredstvima osigura puna nacionalna
ravnopravnost, ali isključivo insistiranje na teritorijalizaciji nacionalnih
19
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
interesa, u uslovima kakvi su u Bosni i Hercegovini, pogubno je i za one koji
se za to zalažu. Uz osiguranje svih pretpostavki za ravnopravnost građana,
nacionalna ravnopravnost se može ostvarivati samo kombinacijom
instrumenata institucionalne ravnopravnosti uz korisćenje, u odgovarajućoj
mjeri, i nacionalnih kriterija u konstituisanju kantona kako bi oni, u što je
moguće većoj mjeri, funkcionirali kao prirodne regije.
U pripremanju prijedloga za ustavnu rekonstrukciju Federacije nisu
davana konačna rješenja ni o broju ni o razgraničenju kantona. Za to su
postojali formalni i suštinski razlozi. Važeći Ustav Federacije ne propisuje ni
broj kantona niti kriterije za njihovo formiranje. To prepušta zakonodavcu.
Zato se i u ovom prijedlogu ne određuje broj kantona, ali se samim Ustavom
propisuju minimalni kriteriji kojima se zakonodavac mora rukovoditi u
njihovom kreiranju. Expertna grupa smatra da kantoni kao federalne jedinice,
ukoliko budu uspostavljeni i budu funkcionirali kao prirodne regije, imaju
puno opravdanje. Takvi kantoni bi, uvažavajući regionalne, ekonomske,
infrastrukturne, tradicionalne, nacionalne i druge specifičnosti, mogli bitno
doprinijeti harmoničnom privrednom i društvenom razvoju i jačanju kohezije,
ne samo u Federaciji, nego i u cijeloj zemlji. Imajući u vidu sve slabosti u
funkcionisanju kantona i vodeći računa o pomenutim kriterijima svakako
treba ići na smanjivanje njihovog broja.
5. Podizanje efikasnosti institucija u Federaciji BiH
Jedan od ključnih razloga zbog kojih se nužno moralo pristupiti
rekonstrukciji ustavnog uređenja Federacije je potreba da se poveća
racionalnost u organizaciji i funkcionisanju institucija sistema, da se podigne
njihova efikasnost, te da se uštedama u javnoj potrošnji stvaraju pretpostavke
za brži razvoj. Sa stanovišta aktuelnih prilika ovo su čak istaknuti kao
primarni zahtjevi. U predloženim ustavnim rješenjima veća efikasnost se
postiže, naročito:
-
20
Otklanjanjem mogućnosti blokada u konstituisanju institucija. Tako se
izabrani zvaničnici u slučaju bojkotovanja konstituisanja zamjenjuju
osobama koje su sljedeće na listi po broju dobivenih glasova.
Racionaliziran je proces odlučivanja u Parlamentu Federacije.
Dvodomno odlučivanje je zadržano kada se radi o ključnim pitanjima
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
-
-
koja su u Ustavu taksativno navedena. U ostalim pitanjima Predstavnički
dom odlučuje u samostalnoj nadležnosti, dok Dom naroda zadržava
intervenirajuću ulogo u slučaju da pokreće pitanje vitalnog nacionalnog
interesa o pitanjima o kojima je odlučio Predstavnički dom.
Zaštite vitalnog nacionalnog interesa će se odvijati u propisanim
rokovima jer je osigurano nesmetano funkcionisanje Vijeća za zaštitu
vitalnih interesa Ustavnog suda.
Izvršna vlast je koncentrisana u Vladi. Institucija Predsjednika i
podpredsjednika Federacije, koja je nekonzistentna u postojećem
ustavnom modelu, pokazuje se suvišnom.
Postupak izbora Vlade detaljno je razrađen i osigurani su instrumenti da
ne dođe do zastoja u tom procesu.
Neprovođenje odluka Ustavnog suda i drugih sudova je ustavnim
instrumentima mnogo snažnije sankcionisano.
Preciznije je razrađena raspodjela nadležnosti između federalne,
kantonalnih i lokalnih vlasti. Posebna je pažnja posvećena koordinaciji u
izvršavanju zajedničkih nadležnosti federalne i kantonalnih vlasti.
Koordinacija je predviđena, kako u fazi zajedničkog regulisanja, tako i u
izvršavanju propisa iz zajedničke nadležnosti.
Predviđeni su mehanizmi instancione kontrole i upravnog nadzora u
procesu izvršavanja federalnih i kantonalnih propisa, uključujući i
mogućnost supstitucije u slučaju opstrukcije izvršavanja propisa.
6. Uticaj ustavnih instrumenata na smanjivanje javne potrošnje
Sva pomenuta rješenja, time što preveniraju mogućnost blokada i
opstrukcija, podižu efikasnost sistema, pa time doprinose racionalnijem
trošenju javnih sredstava. Pored toga, nacrtom Ustava je predloženo i niz
konkretnih rješenja neposredno usmjerenih na smanjivanje troškova javne
vlasti. Za neka od tih rješenja već su stavljeni prigovori da ne spadaju u
ustavnu materiju. Međutim, pošto građani percipiraju problem dalje
neodrživosti postojećih javnih rashoda i pošto su svi nivoi vlasti postali
fiskalno neodrživi, ustavna intervencija se pokazuje neophodnom. Osim
pomenutog ukidanja institucije Predsjednika i podpredsjednika Federacije, na
smanjenje troškova javne vlasti trebalo bi da utiču i sljedeća ustavna rješenja:
-
Predlaže se smanjenje broja poslaničkih i delegatskih mjesta u
Parlamentu Federacije i kantonalnim skupštinama, kao i broja članova
kantonalnih vlada;
21
�Kasim Trnka: DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I
HERCEGOVINE
-
Predloženo smanjenje broja kantona takođe bi znatno doprinijelo
uštedama u javnim rashodima;
Među političkim elitama najviše pažnje i negodovanja izazvali su
prijedlozi da se limitira visina plata i drugih naknada članovima
predstavničkih tijela i vlada, kao i funkcionerima u lokalnim
zajednicama. To bi se odnosilo, kako na funkcionere profesionalce, tako
i na one koji funkcije vrše neprofesionalno. Tako bi najviša primanja
funkcionera u institucijama na federalnom nivou mogla dosezati iznos od
3,5 prosječnih plata ostvarenih u Federaciji u prethodnoj godini. U nižim
nivoima vlasti taj bi se iznos proporcionalno smanjivao. Na taj bi se
način uspostavila korelacija između visine ostvarenog bruto nacionalnog
dohotka, na koju javna vlast može bitno uticati, i visine primanja
nosilaca te vlasti.
x
x
x
Detaljna analiza funkcionisanja ustavnog sistema Federacije je
pokazala da se parcijalnim promjenama ne mogu postići značajniji rezultati.
Zbog toga je odlučeno da se predloži cjelovit sistem konzistentnih rješenja i
da se pripremi nacrt potpuno novog Ustava Federacije. Osim suštinskih, ovaj
pristup je opredjeljen i pravno-tehničkim razlozima. Važeći ustavi i
Federacije i BiH, kao što je poznato, kreirani su u skladu sa anglo-američkom
pravnom školom, dok je naša zemlja dijelila evropsku kontinentalnu tradiciju.
Rezultat je nacrt Ustava sa 254 člana uređenog po sistematici ustava
evropskih demokratskih država.
Vodeći računa o odnosima političkih snaga u Federaciji nacrt Ustava,
uvjereni su autori, može poslužiti kao osnova za prihvatljiv kompromis. Iako
bi, polazeći od stanja duboke krize u kojoj se nalazimo kao i od teorijskostručnih zahtjeva, situacija zahtjevala daleko radikalnije zahvate, ponuđena
su rješenja koja imaju realne izglede da dostignu onaj visoki nivo društvene
saglasnosti koji podrazumjeva postojeći postupak ustavne revizije. Expertna
grupa je pripremila radni nacrt novog Ustava Federacije o kojem će se,
zajedno sa prispjelim prijedlozima i reakcijama pojedinih političkih stranaka
raspravljati na nekoj od narednih sjednica Predstavničkog doma kada će se
odlučiti da li će i u kojem obliku biti utvrđen prijedlog za promjenu Ustava o
kojem bi se obavila javna rasprava.
22
�
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3053
Title
A name given to the resource
DOMETI I IZAZOVI USTAVNE REKONSTRUKCIJE FEDERACIJE BOSNE I HERCEGOVINE
Author
Author
TRNKA, Kasim
Abstract
A summary of the resource.
Daytonski Ustav BiH, konstruiran da zaustavi rat, postao je ključni razlog onemogućavanja bržeg i stabilnog razvoja zemlje. Favorizovanjem nacionalnih kolektiviteta bitno se udaljio od savremenih demokratskih standarda. Pokušaji međunarodne zajednice da potaknu nacionalne lidere da modernizuju ustavni sistem pokazali su se kontraproduktivnim. Zato je američka administracija odlučila da podrži napore civilnog društva i akademske zajednice da predlože poboljšanja ustavnog sistema Federacije koji je ocjenjen kao slabiji dio ustavnog sistema zemlje. Expertna grupa koja je predložila cjelovit tekst novog Ustava Federacije suočila se sa brojnim izazovima. Početna dilema je da li je moguće poboljšavati dio ustavnog sistema ako je nepromjenjen Ustav zemlje. Ključni izazov je bio uspostavljanje optimalne ravnoteže između interesa građana i interesa nacionalnih kolektiviteta. Izazov je uspostavljanje institucionalne nacionalne razvnopravnosti i optimalne teritorijalne organizacije Federacije. Neodložan je zahtjev podizanja efikasnosti institucija i smanjivanje njihovih troškova. Ponuđeni su odgovori i na brojna druga pitanja. Stručna i šira javnost je pozitivno reagovala na predložene promjene. Prijedlozi su u parlamentarnoj proceduri. Ostaje da se vidi da li će različite, često suprotstavljene, političke opcije u Parlamentu Federacije imati kapacitet da se usaglase o ponuđenom predlošku. Ključne riječi: Ustav BiH; Ustav Federacije BiH; građanski princip; nacionalna ravnopravnost; teritorijalna organizacija; efikasnost institucija.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/9c78813c8b7f13ef93fbc3fb27a61058.docx
7a3261dac4851f433ca50a0827d9765c
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/6b5e17434dd383f3f01f48a529ae6fdc.pdf
b7c1db2381f0e5e6a5795be710eb0208
PDF Text
Text
�������
�����
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3144
Title
A name given to the resource
Visoko obrazovanje: izazovi i perspektive u moderno doba
Author
Author
TRGIĆ, Bojan
KAZIMIROVIĆ, Ranka
Abstract
A summary of the resource.
Obrazovanje je nešto što je svojstveno samo ljudskom rodu. Životinje uče nagonski, a ljudi uče uz pomoć uma, kao manifestacije ljudskog roda, opet samo njemu svojstvenom. Ovim tekstom ćemo pokazati da obrazovanje nije samo učenje i puko posjećivanje škole dok se taj ciklus ne završi. Vidjećemo koje je sve segmente obrazovanje prošlo od svog nastanka pa sve do danas. Kakvo je to savremeno obrazovanje i kako to rade zemlje kao što su Finska i druge skandinavske zemlje, kako to rade Japanci. Iz ovih sistema obrazovanja i školovanja u savremenom društvu, zapravo, ostale zemlje formulišu i svoje obrazovanje i školovanje. U tom kontekstu se i Bosna i Hercegovina može prepoznati, jer je zemlja u tranziciji koja se još traži-da budemo plastični. Naš bosanskohercegovački sistem obrazovanja prošao je nekoliko velikih reformi, koje su dovele do toga da neki profesori ne mogu to da prate, pa svako pravi svoj sistem, u kome najviše ispaštaju mladi, koji se nalaze u potrazi za znanjem. Na tom raskoraku dolazimo na Univerzitetsko obrazovanje, koje je priča za sebe. Dvije priče (javni i privatni fakulteti), a ni jedna srećna, savršena, produktivna.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/81bddc3b02f78ddf1330214e3984ddcd.pdf
e5ff042b6ec95dedeb77d12313b4b98a
PDF Text
Text
��������������
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/6781df81070e79187c6dd0fec42938d5.docx
fee9567d0af25f03b84b03c4c9c04d69
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3109
Title
A name given to the resource
Pravno-historijski značaj revolucionarnih deklaracija o pravima
Author
Author
TOROMANOVIĆ, Amna
Abstract
A summary of the resource.
Deklaracije o pravima i slobodama, koje su proklamovane atlantskim revolucijama u Novom vijeku spadaju bez sumnje u dostignuća od najkrupnijeg značaja za modernu civilizaciju i posebno za njeno pravo. U vremenu kada su nastajale, cilj povelja i deklaracija bio je usmjeren ka rješavanju konkretnih političkih i pravnih pitanja, koje su nametali vrijeme i opća historijska situacija, dok se kasnijim tumačenjem njihovog smisla, sa aspekta ljudskih prava, došlo do historijskog značaja, koji im danas bez sumnje pripada. Deklaracije, koje su iznjedrile atlantske revolucije imale su dosta zajedničkog, ali i onog po čemu su se razlikovale. Rješenja sadržana u ovim deklaracijama ostvarila su snažan utjecaj na razvoj demokratije, koncepcije ljudskih prava i sloboda u svijetu. Ideje prava i sloboda, koje su uspostavljene u revolucijama XVIII stoljeća unesene su u Atlantsku povelju, Povelju Ujedinjenih nacija, Opću deklaraciju o pravima čovjeka, zatim u paktove o pravima čovjeka, te u konačnici u Evropsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/fd33e4f04ef0e169710081feb91a1d43.docx
ec47fed19c559a73185a1142a2cc499a
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/4147a0ad02e676ee5ff72511409b06fd.pdf
3b8c58fe0ab18c5014ba3ca5571bfe07
PDF Text
Text
��
����
�
Стратегије комуникације Владе Републике Србије о процесу
стабилизације и придруживања државне заједнице Србије и Црне Горе
Европској унији
���
�
��
�
�Istraživanja javnog mišljenja o ulasku BiH
u Europsku uniju
Podržava ulazak BiH u EU
0%
prosinac 2008.
Ne zna/ ne želi se
izjasniti
12.80%
prosinac 2009.
1.20%
siječanj 2011.
siječanj 2012.
siječanj 2013.
20%
40%
60%
80%
100%
Ne podržava ulazak BiH Podržava ulazak BiH u
u EU
EU
14.30%
73%
13.20%
85.70%
4.30%
7.60%
88.20%
5.40%
18.10%
76.50%
0.30%
17.60%
82.10%
�����
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3146
Title
A name given to the resource
Elementi komunikacijske strategije za pristup Bosne i Hercegovine Europskoj uniji
Author
Author
TOMIĆ, Zoran
MUSA, Ilija
PRIMORAC, Marijan
Abstract
A summary of the resource.
Analizom komunikacijskih strategija ranijih država pristupnica Europskoj uniji u radu će se sagledati mogućnosti komunikacije Bosne i Hercegovine, kako s javnošću unutar same države, tako i s vanjskim javnostima Bosne i Hercegovine u postupku pristupanja Europskoj uniji. Sagledavajući prednosti i nedostatke svih elemenata komunikacijskih strategija, poglavito komparacijom metoda određivanja ciljeva, ciljnih javnosti, kanala i tehnika komunikacije, Latvije, Slovenije, Slovačke, Bugarske i Hrvatske iznijet će se preporuke za izradu što učinkovitije Komunikacijske strategije Bosne i Hercegovine u postupku pristupanja Europskoj uniji. Ukazat će se na nužnost upoznavanja interne javnosti sa samim tijekom pregovora i prednostima ulaska države u Europsku uniju, kao i na mogućnosti maksimalizacije učinaka prezentacije napravljenih koraka u procesu pristupanja prema vanjskim javnostima.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Bihaću i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/d9acfa175f0120a910b166abd5a39e78.docx
90273417542431bebe79faf57b0476ed
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/a5b3c37eab6f1c0eeb37e5a1a827a86d.pdf
3efc5f7aea4edae3e034bc0975a7e71a
PDF Text
Text
Mr. Merima Tanović, viši asistent
Fakultet za javnu upravu - pridružena članica Univerziteta u Sarajevu
UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA
DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI
ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
Sažetak
Ustavni sistem države, zakonski i podzakonski koncepti politike
najviših organa državne vlasti primarno odredjuju organizaciju organa javne
uprave i temeljne principe rada u javnoj upravi. Organizacija državne vlasti,
odnosno stepen centralizacije odnosno decentralizacije prvenstveno određuju
nivoe vlasti, obim nadležnosti ali i temeljne principe organizacije organa
javne uprave, što kombinirano s drugim organima državne vlasti na jednom
ili više nivoa direktno utječe na efikasnost i ekonomičnost njihovog
djelovanja. Kako organizacija javne uprave slijedi organizaciju državne
vlasti, materijalna strana tj. stepen harmonizacije funkcioniranja organa javne
uprave ovisi o vertikalnoj raspodjeli i obimu zakonodavne nadležnosti
predviđenih ustavom.Višestruki organizacioni, funkcionalni, ekonomski,
kadrovski, tehnički problemi javne uprave zahtijevaju sistemsku i korjenitu
reformu koja bi proizvela kako unaprijedjenje principa javnog upravljanja,
tako i kreiranje savremenog, demokratskog, evropeiziranog imidža
upravljanja državom. Javna uprava ne predstavlja čisti tehnički organizam,
već i mehanizam čije djelovanje ovisi o osnovnom faktoru radnog procesa ljudskom potencijalu, koji razvija ili opstruira proces dobrog javnog
upravljanja. Dakle, razvoj i reforma državne službe predstavlja drugi aspekt
ukupnog unaprijeđenja javne uprave i zahtijeva dugotrajan i kontinuiran
pristup promjeni kulture i metoda u obavljanju javnih poslova.
Ključne riječi: organizacioni pojam javne uprave, materijalni pojam javne
uprave, principi javnog upravljanja, racionalizacija i reorganizacija, reforma
državne službe, novi javni menadžment, princip “dobrog upravljanja”
421
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
IMPROVEMENT OF THE STATE GOVERNING SYSTEM:
ORGANIZATIONAL AND FUNCTIONAL ASPECTS OF
THE PUBLIC ADMINISTRATION REFORM
Abstract
Constitutional system of the state, legal and sublegal concepts of the
politics primarily determine organization of the public administration and the
basic functioning principles. Organization of the state, level of the
centralization or the decentralization defines number of the subnational
entities, their powers and organizational principles of the public
administration, which directly influences efficiency and cost-efficiency of
their work. The material, functioning part of the public administration must
be influenced by law harmonization and distribution of the governmental
powers defined in the constitution. Multiplicity of the organizational,
functional, economic, technical and staff problems of the public
administration demands systematic and complete reform that would improve
the principles of the public governing and would create modern, democratic,
european image in the public governing. Public administration is not “pure
technical organism”, but the mechanism which functioning is determined by
the main factor in the labour process - human potential, potential that
produces development or obstruction to the public governing. Development
and the reform of the civil service system is another aspect of the complete
public administration improvement and demands long-term, continuous
approach and considering the change of methods and culture in performing
public responsibilities.
Key words: organizational concept of public administration, substantive
concept of public administration, principles of governance, rationalization
and restructuring, civil service reform, new public management, good
governance principle.
422
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
UVOD
Redizajniranje organizacione strukture javne uprave s reformama u
oblasti metoda rada organa javne uprave predstavlja sistemski korjenitu
reformu koja podrazumijeva donošenje i izmjenu velikog broja zakona, a
vjerovatno i ustavnu reformu.
Racionalizacija javne uprave postiže se reformom organizacijskog
aspekta javne uprave odnosno bitnim mijenjanjem načela konstituiranja
organa javne uprave. Strukturalna kompleksnost organa javne uprave
praktično je posljedica dva elementa:
-
složenog državnog uređenja,
isključivo ili dominantno resornog principa organizovanja javne
uprave.
Složena državna organizacija (što su danas federacije kao jedini oblik
složene države) podrazumijeva ustavno kompleksnu konstituciju države i
diferencijaciju između federalnog nivoa vlasti, nivoa vlasti federalnih
jedinica, te nivoa lokalne samouprave unutar federalnih jedinica. Ustavom
federacije predviđa se i eventualna mogućnost regionalizacije federalne
jedinice, koja se može uspostaviti ustavom federalne jedinice.Složena
državna struktura konstitutivno i rerum natura simbolizira najviši stepen
decentralizacije jer presumira postojanje najmanje tri nivoa vlasti u
vertikalnoj podjeli legislativne nadležnosti i procesu odlučivanja.
Uz primjenu demokratskog imperativa podjele vlasti, neminovno se
uspostavljaju organi zakonodavne, izvršne i sudske vlasti na svim nivoima,
što je organizacioni i funkcionalni aspekt djelovanja složene države. Organi
javne uprave, koji pored političko-izvršnih organa čine izvršnu vlast
konstituiraju se prema tome na svim nivoima vlasti u skladu s ustavnom
raspodjelom nadležnosti.
Dakle, državnu upravu u organizacionom smislu čini skup svih
državnih organa uprave koji vrše upravne poslove u najužem smislu1 na svim
nivoima vlasti u državi, kao takvi naznačeni u ustavu i zakonima.
1
P. Dimitrijević, Organizacija i metodi rada javne uprave, Savremena administracija, Beograd 1959,
29.
423
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
Racionalizaciju uprave u kontekstu složene države koja po svojoj
prirodi poskupljuje svakako neekonomičnu organizaciju vlasti, moguće je
postići promjenom principa konstituiranja i funkcionisanja organa javne
uprave, odnosno: pravilnim kombiniranjem teritorijalnog i realnog principa;
stvaranjem zajedničkih organa uprave; podizanjem nivoa profesionalizma
javnih službenika u kombinaciji s principom koncentracije poslova. Dobra
javna uprava ne postiže se isključivo putem racionalizacije, praksa ukazuje da
se bolji rezultati u reformama postižu zajedno s funkcionalnim
unaprijeđenjem javne uprave. Čisto organizacijska reforma javne uprave
proizvod je upravne tehnike, koja zanemaruje ljudski faktor i svodi javnu
upravu na tehnološki mehanizam. Javna uprava djeluje kao organizam,
odnosno kao mehanizam gdje unutrašnji elementi pokreću vanjski
organizacijski element i čine osnovni faktor funkcionalnosti javne uprave.
1. Principi (re)organizacije javne uprave
1.1. Organizacija kao nosilac vršenja upravne djelatnosti
Po Fayolu, vjerovatno najbitnijem predstavniku upravne tehnike,
organizirati znači izgrađivati dvostruku strukturu nekog poduhvata:
materijalnu i ljudsku.2 Suštinu organizacije zapravo čini povezivanje,
usklađivanje elemenata, dijelova cjeline i njihovo usmjeravanje u pravcu
ostvarenja zajedničkog organizacijskog cilja, svrhe kojoj služe. Osnova svake
organizacije su organizacijski elementi ali kohezioni faktor, faktor
povezivanja organizacijskih elemenata je ključna determinanta uspješnosti
svake, naročito upravne organizacije. Po Gausu, američkom teoretičaru,
organizacija je raspored ljudi kojim se olakšava postizanje
nekog
prihvaćenog cilja putem određivanja funkcije i odgovornosti.3
Osnivanje, funkcioniranje i nadležnost organa državne uprave
određuje se i definira primarno zakonom kao osnovnim izvorom upravnog
prava. Nadležno predstavničko tijelo utvrđuje proceduru, način formiranja i
principe konstituiranja organa državne uprave. U ovlaštenja predstavničkih
tijela spada i odlučivanje o postavljanju i smjeni rukovodioca organa državne
uprave; osnivanje, spajanje, ukidanje i finansijska sredstva za rad organa
2
H. Fayol, Administration industrielle et generale, London 1948, 5-10.
J.M. Gaus et al., The frontiers of Public Administration, University of Chicago Press, Chicago 1936,
10.
3
424
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
uprave; utvrđuju osnovna načela unutrašnje organizacije i rada.Predstavničko
tijelo je osnovni faktor svih promjena, subjekt i potencijalni nosilac ključnih
reformskih procesa u oblasti javne uprave, državni organ vlasti o čijoj
političkoj volji ovise svi organizacijski elementi državne uprave.
Shema 1. Principi formiranja organa uprave4
1.Realni princip:
a) resorni-priroda
stvari/društvena
materija
(privreda, finansije, odbrana
itd.)
b) funkcionalni-način
vršenja
poslova- (inspekcije, porezi
itd.)
a)
-podstiče specijalizaciju, stručnost,
kvalitet rada
- skup princip koji otežava jedinstvo
uprave
birokratizam,
rutinerstvo,
oportunizam
b)funkcionalni princip podstiče
specijalizaciju po načinu vršenja
poslova
- olakšava zamjenjivost kadrova
- otežava rukovodjenje i slabi
vertikalno
jedinstvo
unutar
organizacije
2. Teritorijalni princip- teritorij kao - visok stepen jedinstva uprave
princip povezivanja organizacijskih - slabi specijalizaciju i kvalitet rada
elemenata
- integracijsko dejstvo
3. Personalni princip- organizacijsko - podjela poslova iste sadržine na
povezivanje kadrova u okviru više izvršilaca u okviru djelatnosti
djelatnosti organa uprave
organa uprave
- skupa i komplikovana primjena
Resorni pricip je praktično dominantan princip osnivanja organa
uprave, koji uz prednost specijalizacije kadrova donosi neracionalno skupu
organizaciju uprave, povećanje broja upravnih organizacija i efekat
dezintegracije.5 Teritorijalni princip, princip formiranja jedinstvenih organa
uprave za određeni teritorij, odnosno administrativno - teritorijalnu zajednicu
4
5
Z. Đelmo, Upravno pravo i evropsko upravno pravo, Sarajevo 2007, 122-132.
N. Stjepanović, Upravno pravo SFRJ-Opšti deo-Knjiga 1, Beograd 1964, 76.
425
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
koji bi vršili različite upravne poslove se često koristi prilikom formiranja
organa uprave na lokalnom nivou. Princip po kojem se organ uprave osniva
prema teritoriju otežava specijalizaciju, ali osigurava jednostavniju
organizaciju i jedinstvo uprave. Navedena dva principa se mogu kombinirati
na način da se dio organa uprave uspostavlja po jednom, a dio po drugom
principu, odnosno da se jedan od navedenih principa koristi unutar drugog
(često realni unutar teritorijalnog, rijetko teritorijalni unutar resornog). Dalja
racionalizacija organizacijskog faktora u vršenju upravne djelatnosti
ostvaruje se pravilnim principima formiranja unutrašnjih jedinica.
Funkcionalni princip, odnosno formiranje organa povezivanjem načina
vršenja poslova je praktično više princip za profiliranje unutrašnjih
organizacijskih jedinica, manje podoban da bude princip vanjskog
strukturiranja. Odlučujući faktori prilikom utvrđivanja broja i vrste
unutrašnjih jedinica su:
- obim poslova,
- broj ljudi potrebnih za obavljanje poslova,
- srodnost, povezanost, funkcionalizacija poslova,
- mogućnost rukovođenja.
Adekvatno i stručno, posebnim pravnim aktom rukovodioca organa
uprave uspostavljena unutrašnja organizacija i sistematizacija radnih mjesta
je trajna tehnika, smišljena djelatnost za trenutne i buduće načine vršenja
poslova i ispunjenje organizacijskih ciljeva.6 U procesima reforme javne
uprave, po pitanju restrukturiranja organizacije, ne može se zanemariti
mogućnost i značaj stvaranja zajedničkih organa uprave, kao izlazne
strategije za povezivanje organa uprave različitih administrativnoteritorijalnih jedinica, što bi za efekat imalo značajnu harmonizaciju
upravnog djelovanja, stvaranje zajedničkih politika upravljanja,
pojednostavljenje organizacijske strukture i ekonomičnost uprave. U duhu
izbjegavanja tzv. duplog kolosijeka odnosno dupliranja nadležnosti organa
uprave na različitim nivoima vlasti potrebno je pored principa osnivanja
organa uprave zakonom kao općim pravnim aktom uvesti i princip izuzetnog
osnivanja uprava i upravnih organizacija.
6
Ibid., 70.
426
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
1.2. Menadžment u organima javne uprave
Problem rukovođenja i pitanje racionalnog upravljanja organizacijom
ima veoma važnu ulogu u ostvarenju ciljeva upravne organizacije kao
osnovnog faktora vršenja upravne djelatnosti. Metode i vještine rukovođenja
kvalitativna su vrijednost rukovodioca organa javne uprave. Teorije o
efikasnom upravljanju u savremenoj državi generalno kritikuju sve
tradicionalne elemente organizacijske strukture uprave: hijerarhijski odnos,
birokratiju, sistem karijere u kadrovskoj politici.7 Reforma procesa
upravljanja degradira strogost kao princip za jačanje kapaciteta i stabilnosti
državnih organa uprave, a uzdiže fleksibilne principe upravljanja javnim
sektorom: prilagodljivost, inovativnost, produktivnost, napredovanje,
sklonost promjenama. Menadžerska uloga rukovodiocu organa uprave stavlja
na teret organizacijsku neučinkovitost u cjelini u slučaju neadekvatnog
upravljanja ljudskim potencijalima, kao nosiocima radnog procesa. Važnost
kvalitete elementa rukovođenja u organima uprave ističe i poznati stav
američke teorije da “problem može biti samo sistem, ne ljudi”.8
Prilikom uspostavljanja unutrašnjih organizacijskih jedinica od strane
rukovodioca organa uprave treba voditi računa da po stavu nauke o upravi
rukovodilac ne može upravljati sa više od pet odnosno šest jedinica, bez štete
za posao i upravnu organizaciju.9
Dakle, jednostavnost principa unutrašnje organizacije uprave
garantira stvarnu mogućnost efikasnog rukovođenja.
1.3. Hijerarhijski princip i načelo koordinacije u organima javne uprave
Hijerarhijski princip kao klasično načelo svake organizacije, kao
sredstvo za ostvarenje discipline i jedinstva rada u procesu rukovođenja,
naročito u organima javne uprave, prema shvatanjima savremenih teoretičara
upravne tehnike, ne predstavlja najdjelotvorniji način za ostvarenje najboljih
rezultata rada. Sociološko-psihološki pravac u proučavanju javne uprave
doveo je u pitanje strogu hijerarhiju kao osnovni princip za primjenu u
7
C. Demmke, Evropske državne službe izmedju reforme i tradicije, Evropski institut za javnu upravu
Maastriht 2004, 2.
8
Ibid., 4.
9
L. Geršković, Nauka o administraciji, Beograd 1951, 71-74.
427
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
radnim odnosima u javnoj upravi, te dao primat principima menadžmenta u
upravljanju ljudskim potencijalima.
Hijerarhija u organima državne uprave proizilazi iz obaveze
rukovođenja i piramide organizacijskih funkcija, gdje horizontalno isti stepen
primarno više počiva na koordinaciji, a vertikalno različit stepen na strožijoj
hijerarhizaciji. Funkcionalnosti organizacije više odgovara hijerarhijska
koordinacija koja počiva na:
-
autoritetu rukovodioca, ovlaštenju da izdaje naredbe i uputstva,
sistematičnosti, povezanosti svih radnji rukovođenja prema ostvarenju
zajedničkog, organizacijskog cilja,
prilagodljivosti izmijenjenim, novonastalim situacijama u procesu
rada,
trajnosti, jer je rukovođenje unaprijed osmišljena djelatnost
upravljanja i angažovanja svih organizacijskih elemenata na
ostvarenju trenutnih i budućih organizacijskih ciljeva.
2. Materijalni aspekt unaprijeđenja javne uprave
2.1. Ljudski potencijal kao vrijednosni faktor - kadrovska politika i
profesionalizam u javnoj upravi
Ljudi u upravi, kao personifikacija cjelokupne organizacije rada u
upravi, predstavljaju centralni vrijednosni faktor radnog procesa, a tehnička
sredstva, zadržavaju samo pomoćnu funkciju, iako imaju dinamiku i stalnu
tendenciju unapređivanja. Ljudski faktor kao nosilac ukupnog radnog
procesa, predstavlja potencijalni razvojni kapacitet državne uprave, čiji će
rezultati rada zavisiti od sljedećih elemenata:
-
stručnosti javnih službenika,
internog razmještaja i podjele poslova,
interne komunikacije tj. odnosa u procesu obavljanja poslova.
Navedeni elementi su tri organizacijsko-funkcionalna segmenta o
kojim je potrebno voditi računa prilikom postupka za prijem u državnu
službu i donošenja pravilnika o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji
radnih mjesta. Pravilna podjela poslova osigurava efikasnost kroz:
428
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
-
specijalizaciju (stalno i trajno ponavljanje obavljanja sličnih ili istih
poslova),
tipizaciju (stalno ponavljanje određene vrste poslova tipizira
metodologiju rada i racionalizira radni proces),
standardizaciju (ponavljanje sličnih radnji u vršenju radnih zadataka
dovodi do uvođenja standardnih obrazaca postupanja i ponašanja).10
Stalnost obavljanja poslova istog ili sličnog opisa i radnji dovodi do
iskustvene i praktične specijalizacije, unaprijeđenja metoda rada, bržeg i
kvalitetnijeg vršenja poslova, te donosi niz prednosti kao što su:
-
potreba za manjim brojem zaposlenih,
lakše osposobljavanje kadrova,
kvalitet, racionalnost i produktivnost.
Monotonija zbog permanentnosti sličnih ili istih radnih operacija,
odnosno otežan proces preraspodjele poslova tj. obavljanja drugih poslova,
ne prevazilaze kvalitet i funkcionalnost, efikasnost i ekonomičnost koji se
postižu visokim stepenom profesionalizacije.
2.2. Teorija radnog učinka u javnoj upravi - stvaranje uvjeta rada,
stimulacija, motivacija i plaćanje po učinku
Dodatni, adhezioni element organizacijskog povezivanja poslova, a
koji značajno utječe na ljudski faktor u javnoj upravi, čini socio-psihološki
moment, po kojem se ljudskim potencijalima upravlja u skladu s teorijom
radnog učinka. Stalnost zaposlenja i priroda radnog odnosa javnih službenika
poznaju dva korektivna sredstva koja utječu na radnopravni status i kretanje u
službi:
- stimulativna (pohvale, nagrade, unaprijeđenja, odlikovanja itd.) i
- degraditivna (disciplinska i materijalna odgovornost, koje ne isključuju i
krivičnu).
Evropski koncept reforme državne službe i primjeri zemalja
pristupnica EU pokazuju dominantan trend u promjeni “sistema karijere” koji
važi u službeničkom sistemu na način da:
10
Detaljnije N. Stjepanović, 69-71.
429
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
-
unaprijeđenja budu zasnovana na ličnim evaluacijama i rezultatima
rada, a ne po godinama staža,
sistem plaća i platni razredi budu transparentni i fleksibilni u smislu
da dozvoljavaju povećavanje/smanjenje plaće po radnom učinku,
obuka javnih službenika bude obavezna, te da ne podliježe dodatnim
birokratskim procedurama osim prijavljivanja,
se normativno modifikuje princip stalnosti zaposlenja u državnoj
službi i načelo tzv. “doživotnog zaposlenja”.11
2.3.
Princip minimalističke države - smanjenje broja zaposlenih u
javnoj upravi i preraspodjela poslova
Birokratska tendencija porasta broja i nesagledive diferencijacije
organa uprave stvorila je demokratski imperativ i potrebu za
racionalizacijom, naročito u segmentu glomaznog službeničkog aparata. Broj
zaposlenih u organima državne uprave treba biti sveden na minimum
dovoljan da se ne šteti kvalitetu obavljanja poslova. Navedeni reformski
zahtjev s aspekta funkcionalnog unaprijeđenja javne uprave zahtijevao bi
revidiranje ustanovljenih sistematizacija radnih mjesta i prilagođavanje
stvarno potrebnim, stručnim i osposobljenim kadrovima za obavljanje
poslova iz nadležnosti organa uprave. Prema svojoj složenosti u odnosu na
tipične nadležnosti organa javne uprave predviđene pozitivnopravnim
propisima, definiraju se sljedeći upravni poslovi:
- izvršni,
- stručno-upravni,
- pomoćno-tehnički poslovi.
S organizacionog gledišta, poslovi se grupišu na:
11
poslove rukovođenja (koji odgovaraju izvršnim poslovima),
studijsko-analitičke poslove (koji odgovaraju stručno-upravnim
poslovima, poslovima za čije je obavljanje potrebna visoka i viša
stručna sprema)
administrativno-tehničke poslove (što su pomoćno-tehnički poslovi za
čije je obavljanje potrebna srednja stručna sprema).
C. Demmke, 57-59.
430
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Prema društvenoj oblasti, materiji u kojoj se poslovi obavljaju
razlikujemo: unutrašnje i vanjske poslove, poslove u privredi odnosno
poljoprivredi, oblast finansija, rad i socijalnu politiku itd. Priroda upravne
stvari odnosno društvena materija je kategorija koja primarno određuje
stvarnu nadležnost organa javne uprave i predstavlja kriterij za formiranje
organa javne uprave po resornom principu. Principi unutrašnje organizacije
organa javne uprave i adekvatna podjela poslova čine najznačajniji segment
za provođenje reforme javne uprave. Smanjenje broja zaposlenih u javnoj
upravi kao radikalna mjera s aspekta funkcionalnog unaprijeđenja uprave
zahtijeva detaljnu analizu poslova, analizu kategorija i broja javnih
službenika, te objektivnu procjenu minimuma radne snage potrebnog za
kvalitetno vršenje upravnih poslova. Pravilnim postavljanjem principa
unutrašnje organizacije i sistematizacije radnih mjesta predupređuje se
upotrebe tehnike rješavanja viška zaposlenih kao reduktivne i restriktivne
mjere koju je moguće prevenirati. Cilj reforme u dijelu upravljanja ljudskim
potencijalima sastoji se u konceptu “da se s manje ostvari više” 12. Prema
statističkim podacima iz registara kadrova Agencija za državnu službu 2012.
i 2013 god. broj zaposlenih u organima uprave na nivou BiH je 3.772, u
FBIH 6.604, u RS 5.145.13
2.4.
Reforma procedura zapošljavanja u državnu službu i statusa
javnog službenika
Regrutiranje u državnu službu, odnosno povjeravanje poslova i
odgovornosti za obavljanje javnih poslova potrebno je da bude visoko
profesionalizirana procedura koja u svim svojim elementima eliminira
političke faktore i utjecaj na postavljanje javnih službenika, jer je upravo
eliminacija ovog faktora garancija stručnosti, profesionalizma i kvalitete
rada. Mehanizam javne uprave je po svojoj prirodi, za razliku od najviših
političkih organa koji privremeno i po povjerenom mandatu obavljaju javne
funkcije i rukovodioca organa javne, predstavlja apolitični mehanizam gdje
se trajno zapošljavaju osobe s najboljim stručnim kvalifikacijama,
profesionalnim sposobnostima i moralnim kvalitetima koji garantuju
dostojnost vršenja javne službe i ostvarenje ciljeva uprave kao organizacije,
pa i upravljanja državom u cjelini. Međutim, politizacija javne uprave i
ogromni procenat stvarne vlasti koju javna uprava posjeduje, čini je
12
13
C. Demmke, 20.
Podaci preuzeti s: www.adsfbih.gov.ba, www.ads.gov.ba , http://adu.vladars.net, 1.decembar 2013.
431
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
osnovnom i najačom karikom u upravljanju državom, podobnom da
aktiviranjem političke lojalnosti u kadrovskoj politici ostvaruje političke
ciljeve vladajuće klase. Politički moment i aspekt javne uprave sve više
dolazi u prvi plan, te iako priroda zaposlenja i opis poslova javnih službenika
nemaju politički karakter, prenošenje stranačkih sukoba s političkog polja na
polje djelovanja organa uprave negativno se odražava na kvalitet rada i
upravljanja14. Politički karakter javne uprave, odnosno problem politizacije
javne uprave ne predstavlja stvarnu prijetnju djelotvornosti rada i upravljanja
organizacijom i državom, već je to politički motiviran angažman javnih
službenika po zaslugama i karakteristikama koje garantuju jedino isključivo
lojalnost vladajućoj klasi a nikako kvalitet obavljanja stručnih i upravnih
poslova. Politički motivirano davanje prioriteta u zapošljavanju naročito se
štetno odražava na strukturu, odgoj i rad kadrova u javnoj upravi15, a time
posredno i na cjelovitost javnog upravljanja. Osnova upravnog odlučivanja je
autoritativno odlučivanje o pravima i obavezama građana, što je moment u
kojem načelo jednakosti građana ima najveću praktičnu važnost i u kojem se
ogleda karakter državnih organa uprave. Reformom procedura zapošljavanja
u državnu službu trebaju se inkorporirati instrumenti koji:
-
osiguravaju neprikosnovenost, primat kvalitete stručnosti i radne
osposobljenosti u izboru kandidata za funkciju u državnoj službi,
ograničavaju diskreciju, slobodu subjektivnog odlučivanja ili
vrednovanja kandidata uspostavljanjem potpuno objektiviziranih
pravila,
sprečavaju politička uplitanja i eliminišu značaj nacionalnog
identiteta i pripadnosti političkim strankama za angažman u državnoj
službi.
3. Ključni faktori u procesu reforme javne uprave
Različiti oblici reformi u državi provode se primarno usvajanjem i
izmjenom postojećih pravnih propisa od strane predstavničkog organa, uz
inicijativu ovlaštenog predlagača i saglasnost društvene zajednice u naročito
bitnim pitanjima. Prva pretpostavka pokretanja i provođenja reforme je
stvarna politička volja, dok drugi preduslov predstavljaju pravni instrumenti
14
15
E. Pusić, Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb 2002, 72.
Vidjeti P. Dimitrijević, 47.
432
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
za njenu konkretnu realizaciju. Faktor postojanja odnosno nepostojanja
političke volje u ukupnosti determinira upotrebu pravnih instrumenata
odnosno proces donošenja odluka. Ekonomski faktor bitno utječe na karakter,
obim i domašaj reforme javne uprave jer su finansijska sredstva ključna za
provodjenje ozbiljnih reformskih projekata u državi, ali je ujedno i primarni
poticajni faktor u smislu stvaranja nove finansijski održive, isplative i
produktivne uprave. Faktor primjene stručnih znanja i iskustava u procesu
reforme javne uprave predstavlja polaznu tačku u slučajevima postojanja
političke volje i stvarne potrebe za pravnim i faktičkim promjenama.
Međutim, opredjeljenje za reformu javne uprave je neupitno po pitanju
održivosti i stabilnosti fiskalnog sistema kojeg opterećuje glomazna
organizacija uprave i službenički aparat, a s gledišta građanina zbog
prevelikog broja pravnih propisa, birokratije, sporih procedura, sužavanja
administrativnog prostora za poslovne inicijative itd.
4. Vrijednosna kriza tranzicijskih društava – demokratija bez
historijskog društvenog utemeljenja
Države koje su naglo doživjele društveni, ekonomski i socijalni
preobražaj nalaze se na razmeđu tradicionalnih, stečenih obrazaca ponašanja i
potrebe za korjenitim preispitivanjem svih ideoloških pretpostavki na kojim
je historijski počivao njihov rad, neminovno ulaze u vrijednosnu krizu
percipiranja novih demokratskih načela. U tranzicijskoj krizi nacionalnog i
traženju ekonomskog identiteta, postoji realno velika opasnost od rasta
birokratizma odnosno službeničke pretenciozne monopolizacije procesa
odlučivanja u javnoj upravi. Birokratizam kao retrogradna, degenerativna
tendencija u javnoj upravi, može se suzbiti:
-
smanjenjem broja administrativnog osoblja do minimuma potrebnog
za efikasno izvršavanje poslova,
postavljanje najstručnijih i najkompetentnijih za obavljanje decidno
podijeljenih poslova radnih mjesta u upravi, praćeno kontrolom rada i
rezultata od viših ili najvišeg rukovodioca,
slobodom pristupa informacijama i instrumentima kontrole rada
zaposlenih u organima uprave, što su mjere i za suzbijanje korupcije,
podizanjem nivoa obrazovanja i kontinuitet osposobljavanja u
administrativnim vještinama,
433
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
-
involviranjem građana16 u procese donošenja i implementacije
odluka, praćenje procedura zapošljavanja službeničkog osoblja,
konsultovanje građana, uključivanje u razne oblike volonterskog rada
itd.
Upravna djelatnost je, bez obzira na ustavom i zakonom normirani
popis poslova koji se vrši u njenim okvirima, ipak stvaralačka djelatnost, koja
zahtijeva stalni razvoj, inicijativnost, profesionalizam, efikasnost, kvalitet
rada, naročito u dijelu pružanja javnih usluga koji zahtijeva neposredni odnos
s građanima. Time upravna djelatnost ne smije biti stroga primjena propisa na
konkretan slučaj17, što znači da je formalizam obrazac postupanja suprotan
demokratskoj intenciji i suštini upravnog djelovanja koje podrazumijeva
postojanje osjećaja da se rad obavlja ne za pojedinca, već za društvenu
zajednicu. Kultura društvenog doprinosa koju ostvaruje javna uprava,
karakteru upravnih poslova izdiže princip društvene odgovornosti, a s aspekta
građanina nivo društvene svijesti o potrebi i svrsi djelovanja uprave.
Element ličnosti u dijelu vršenja funkcionalne nadležnosti uprave je
faktička organizacijska pojava, dakle ljudi u upravi čine realni element
neophodan za obavljanje poslova organa javne uprave, ali poslova koji su po
karakteru depersonalizirani i pripisuju se organu u čije ime su obavljeni. Cilj
djelovanja organa javne uprave je općedruštveno dobro, a ne personifikacija
snage autoriteta i prinude. Formalizam je strogo pridržavanje slova zakona,
insistiranje na doslovnoj primjeni pravila a ne “duha” pravnog propisa i cilja
zbog kojeg je donesen, a zapravo znači subjektivno tumačenje pravnog
propisa.
Tradicionalni nedemokratski obrasci ponašanja u upravi u
tranzicijskim uslovima stvorile su teret ukorijenjene stečevine kao što su
patološka birokratizacija, visok stepen korupcije, sindrom netransparentne tj.
zatvorene uprave, te kadrovska i operativna politizacija uprave, teret
karakteristika koje devalviraju državnu službu, potiču građansko
nepovjerenje u institucije javne vlasti i guše razvojni potencijal države.
16
Riječ je zapravo o Lenjinovoj teoriji o uvodjenju mjera kojim se suzbija opasnost od birokratizma,
detaljnije V.I. Lenin, State and Revolution, International Publishers, New York 1932, 44-84.
17
P. Dimitrijević, 20.
434
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
5. Javna uprava u BiH: Reforma kao Evrointegracijski uvjet
Reforma javne uprave u Bosni i Hercegovini kao jedan od šest
ključnih prioriteta Evropskog partnerstva uspostavljenog marta 2004. godine
između EU i BiH, evrointegracijski uvjet prema Sporazumu o stabilizaciji i
pridruživanju(SSP-u), započela je osnivanjem Ureda koordinatora za reformu
javne uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg Vijeća ministara BiH(u daljem
tekstu: Ured koordinatora za reformu javne uprave).18 Kao nosilac reformskih
aktivnosti u pravcu stvaranja efikasne i odgovorne javne uprave, Ured
koordinatora za reformu javne uprave usvojio je sljedeće dokumente:
-
Strategiju reforme javne uprave u BiH,
Akcioni plan 1 i Revidirani akcioni plan 1 za provodjenje Strategije
reforme javne uprave.
Strategija reforme javne uprave (u daljem tekstu: Strategija) i Akcioni
plan predvidjeli su planove i aktivnosti na reformi javne uprave u šest oblasti:
strateško planiranje, koordinacija i izrada politika, javne finansije, upravljanje
ljudskim potencijalima, upravni postupak i upravne usluge, institucionalna
komunikacija, e-uprava. Strateški dokumenti u procesu reforme javne uprave
u BiH sadrže pretežno principe funkcionalnog unaprijeđenja organa uprave i
uglavnom ne predlažu promjene organizacijske strukture iako je ključni
prioritet iz Evropskog partnerstva zapravo stvaranje funkcionalnijih i
održivih državnih struktura, koje će osigurati bolje poštivanje ljudskih prava i
osnovnih sloboda, a koje uključuju ustavne promjene. Stopa provedbe
reforme javne uprave u skladu sa Strategijom i Akcionim planom bila je 36%
u 2009 god., 2010 god. zabilježen je mali napredak i kašnjenje u provedbi
Strategije, dok se u 2011. i 2012 god. bilježi spor i ograničen napredak, te
pominje ograničena nadležnost i mogućnost utjecaja Ureda koordinatora za
reformu javne uprave, nedostatak političke podrške reformi, finansijska
nestabilnost institucija i slaba koordinacija izmedju entiteta.19
18
Odluka o uspostavljanju Ureda koordinatora za reformu javne uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg
Vijeća ministara Bosne i Hercegovine usvojena na 68. sjednici Vijeća ministara BiH održanoj 28.
oktobra 2004 god. i Odluka o izmjeni Odluke o uspostavljanju Ureda koordinatora za reformu javne
uprave pri Kabinetu Predsjedavajućeg Vijeća ministara Bosne i Hercegovine, usvojena na 7. sjednici
Vijeća ministara BiH, http://parco.gov.ba/latn/, 1.decembar 2013.
19
Izvještaji Evropske komisije o napretku BiH, http://ec.europa.eu, 1.decembar 2013.
435
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
Postojeća složena državna organizacija, praćena kompleksnošću
organizacijskih i materijalnih segmenata javne uprave u BiH na svim
nivoima, te mnoštvom različitih pravnih propisa zahtijeva stručni pristup i
analizu, kao jedini adekvatan i moguć pristup reformi javne uprave u BiH.
Angažovanje stručnjaka iz oblasti nauke o upravi, te primjena znanja i
iskustva na postojeći pravni okvir uz jasan pravac utjecaja na usklađivanje
propisa i politika na svim nivoima predstavljaće značajan korak u situaciji
nepostojanja stvarne političke volje za evropeizacijom državne službe u BiH.
Shema 2. Organizacija državne uprave u BiH
- Zakon o upravi BiH
(“Službeni glasnik BiH”
br. 32/02, 102/09)
- Zakon o Vijeću
ministara
Bosne
i
Hercegovine („Službeni
glasnik BiH“, br. 30/03,
42/03, 81/06, 76/07,
81/07, 94/07 i 24/08)
Zakon
o
ministarstvima i drugim
organima uprave Bosne
i
Hercegovine
(„Službeni
glasnik
BiH“, br. 5/03, 42/03,
26/04, 42/04, 45/06,
88/07, 35/09, 59/09 i
103/09)
ENTITET(FBIH/RS) - Zakon o Vladi
FBiH(“Službene novine
Federacije BiH” br.
1/94,
8/95,
58/02,
19/03, 2/06, 8/06)
- Zakon o federalnim
ministarstvima i drugim
tijelima
uprave“Službene
BIH
436
1)državna ministarstva(9)
2)
upravne
organizacije(samostalne i
u sastavu ministarstvadirekcije, agencije, centri,
instituti, uprave, uredi
itd.)
3) druge institucije BiH
osnovane
posebnim
zakonom ili kojim je
zakonom
povjereno
vršenje upravnih poslova
1)
Entitetska
ministarstva(16)
2) uprave(samostalne i u
sastavu ministarstva)
3)
upravne
organizacije(samostalne i
u sastavu ministarstva)
4) područne jedinice
ministarstva
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
novine Federacije BiH”
br. 19/03, 38/05, 2/06,
8/06, 61/06
- Zakon o organizaciji
organa
uprave
u
FBiH(“Službene novine
Federacije BiH” br.
35/05)
- Zakon o Vladi
RS(“Službeni glasnik
Republike
Srpske”
broj:118/08)
- Zakon o republičkoj
upravi
RS(“Službeni
glasnik
Republike
Srpske” br. 118/08,
11/09)
Kantonalni, gradski - Zakon o organizaciji
organa
uprave
u
općinski nivo
FBiH(“Službene novine
Federacije BiH” br.
35/05)
- Zakon o lokalnoj
samoupravi(“Službeni
glasnik
Republike
Srpske” br. 101/04,
42/05, 118/05)
1)
kantonalna
ministarstva
2)
kantonalne
uprave(samostalne,
u
sastavu ministarstva)
3) kantonalne upravne
organizacije(samostalne,
u sastavu ministarstva)
4) gradske službe za
upravu
5)
gradske
upravne
organizacije
6) općinske službe za
upravu(FBiH)/opštinske
administrativne
službe(RS)
7) općinske upravne
organizacije(izuzetno)
437
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
BRČKO DISTRIKT
- Zakon o javnoj upravi
Brčko
Distrikta
(“Službeni
glasnik
Brčko Distrikta” br.
19/07, 2/08, 43/08, 9/13
1) odjeljenja Vlade Brčko
Distrikta
2) Ured gradonačelnika
3) Direkcija za finansije
Distrikta
4) Ured za upravljanje
javnom imovinom
5) Ured koordinatora za
Distrikt
pri
Vijeću
ministara
Bosne
i
Hercegovine,
6) drugi organi uprave
kada je to zakonom
odredjeno.
Shema 3.
Osnovni izvori službeničkog prava u BiH
1) Zakon o državnoj službi u institucijama BiH(“Službeni glasnik BiH” br.
9/02, 35/03, 4/04, 17/04, 26/04, 37/04, 48/05, 2/06, 32/07, 43/09, 8/10 i
40/12)
2) Zakon o državnoj službi u Federaciji BiH(“Službene novine Federacije
BiH” broj: 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 08/06, 04/12)
3) Zakon o plaćama i naknadama u organima vlasti Federacije BiH
"Službene novine Federacije BiH" br. 45/10
4) Zakon o državnim službenicima (“Službeni glasnik Republike Srpske”
broj: 118/08,117/11)
5) Zakon o ministarskim, vladinim i drugim imenovanjima RS (“Službeni
glasnik Republike Srpske” broj: 41/03)
6) Zakon o radnim odnosima u državnim organima(“Službeni glasnik
Republike Srpske” broj: 11/94,6/97, 96/03)
7) Zakon o državnoj službi u organima uprave Brčko Distrikta(“Službeni
glasnik Brčko Distrikta” br. 28/06 i 29/06, 19/07, 2/08, 9/08, 44/08, 25/09,
26/09, 04/13)
8) Zakon o namještenicima u organima državne službe u FBiH(“Službene
438
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
novine Federacije BiH" broj: 49/05)
9) Zakon o radu u institucijama BiH („Službeni glasnik BiH“, br. 26/04, 7/05,
48/05, 60/10 i 32/13)
Sporost u preduzimanju planiranih aktivnosti u pravcu reforme javne
uprave u BiH, otežano koordiniranje entitetskih politika u ovoj oblasti, a
naročito rezultati reformskog procesa s aspekta građanina daje dovoljno
osnova da se reforma javne uprave u BiH može okarakterisati kao nepotpuna,
spora i neadekvatna u pogledu obima reforme, plana i mjera, institucija,
stručnih kapaciteta i finansijskih sredstava.
Koordinacijska uloga Ureda koordinatora za reformu javne uprave
nije se pokazala efektivnom zbog nedostatka institucionalnog i
instrumentalnih sredstava utjecaja na donošenje i provođenje entitetskih i
politika na nivou Brčko Distrikta.
Proces reforme javne uprave u BiH započet je donošenjem zakona o
upravi, organizacijskih zakona te jedinstvenog reguliranja radnopravnih
statusa državnih službenika donošenjem Zakona o državnoj službi (BiH,
FBIH, Brčko Distriktu) / službenicima (RS), te dalje osnivanjem Agencija za
državnu službu (BiH, FBiH) / za državnu upravu (RS) u cilju stvaranja
jedinstvenih kriterija i procedura za zapošljavanje u organima državne
uprave, kao i formiranjem Registra državnih službenika odnosno Centralnog
registra kadrova za statističku analizu i upravljanje ljudskim potencijalima.
U pravcu dalje reforme javne uprave u FBiH, u parlamentarnu
proceduru su ušla dva bitna prijedloga zakona:
439
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
o nacrt Zakona o državnim službenicima i namještenicima u organima
državne službe FBiH;
nacrt Zakona o zaposlenicima u jedinicama lokalne samouprave
FBiH.
Zakonom u Republici Srpskoj je radnopravni status kategorija
zaposlenih u organima državne uprave jedinstveno reguliran od 2008 god., s
tim da zbog faktičkog neprovođenja prava na lokalnu samoupravu ovim
zakonom nije definiran radnopravni status zaposlenih na nivou općine.
Terminološki u smislu jednakog definiranja i uvođenja genusnog pojma
“javni službenik” kao tipske kategorije zaposlenih na poslovima iz djelatnosti
organa uprave, zakoni u RS, važeći i nacrti zakona u FBiH, te zakon u Brčko
Distriktu nisu harmonizirani, već stvaraju pojmovnu i faktičku
diferencijaciju, te različit tretman angažovanih na istim ili sličnim poslovima
samo zato što rade u drugoj teritorijalno-administrativnoj jedinici složenog
državnog uređenja BiH.
Normativna fragmentiranost i primjena različitih standarda u
definiranju radnopravnog statusa prigovara se i posebnom tekstu koji će
definirati status zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave FBiH. Zbog
toga je u narednim reformskim koracima potrebno osigurati:
-
terminološko ujednačavanje organizacijskih i funkcionalnih
elemenata u zakonima donesenim na nivou BiH, entiteta i Brčko
Distrikta,
harmonizaciju planova i postupaka u procesu reforme javne uprave na
svim nivoima vlasti.
Na koncu, odluka Ustavnog suda FBiH iz aprila 2010 god., kojom je
osporen ustavni osnov za donošenje Federalnog zakona o državnoj službi
kojim se regulišu pitanja državne službe na nivou kantona, grada, općine
otvorila je mogućnost dalje diferencijacije pravnih propisa u FBiH, a time i
degradaciju ostvarenog u procesu reforme javne uprave. Oblast državne
službe spada u oblast socijalne politike, što je zajednička nadležnost
Federacije BiH i kantona, dok u federalnu nadležnost spada samo vršenje
federalnih funkcija vlasti. Zasebno pravno normiranje kantonalnih organa
državne službe, gradskih i općinskih službi za upravu dodatno komplikuje
ionako pretjerano složen sistem upravljanja.
440
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
ZAKLJUČAK
Potpuna, korjenita, adekvatna reforma javne uprave u BiH
podrazumijevala bi ustavnu i niz zakonskih reformi kojim bi se složena javna
uprava u BiH na svim nivoima mijenjala s dva osnovna aspekta:
organizacijskog i materijalnog. Osnovni cilj reforme javne uprave nije
politički, već pravno racionalan, cilj koji zahtijeva niz legislativnih koraka
kojim se (re)formira postojeća odnosno uspostavlja nova ekonomski održiva i
efikasna javna uprava na svim nivoima vlasti u BiH. Ustavna reforma na
nivou BiH sastojala bi se iz preraspodjele, odnosno jasnog definiranja
legislativnih nadležnosti na način da se posredno i načelno ograniči pravni
osnov za daljnju diferencijaciju i povećanje broja upravnih organizacija.
Ustavna reforma na nivou entiteta sastojala bi se iz preraspodjele
nadležnosti u smislu da se definitivno ojača, oslabi ili reformira kantonalni
kao srednji nivo vlasti u FBiH, na štetu ili korist entiteta. U tom pogledu
organizacija organa državne uprave u Republici Srpskoj, zbog unitarnog
unutrašnjeg uređenja i nepostojanja regionalnih organa uprave, je načelno
ekonomski isplativija. Principu samostalnosti lokalnih zajednica odnosno
pravu na lokalnu samoupravu potrebno je dodijeliti status nepovredive
ustavne kategorije, što je u složenim državama najčešće federalna ustavna
materija. Takodjer, principe Evropske povelje o lokalnoj samoupravi
potrebno je u potpunosti aplicirati u postupku reforme lokalne samouprave u
BiH, te otkloniti praktično prisutnu tendenciju centralizacije naročito u
Republici Srpskoj. Regulisanje prava na lokalnu samoupravu kao državne
ustavne kategorije predstavlja izvjesnu garanciju ovog ustavnog prava na
najviši nivo samostalnosti u upravljanju lokalnim poslovima, a od eventualne
povrede koju ovom neprikosnovenom evropskom principu mogu nanijeti
entitetski ustavi, kretanjem u pravcu centralizacije. U suštini problematike
reforme javne uprave stoje dva problema:
-
problem složene organizacije organa uprave, i
veliki broj zaposlenih u organima uprave.
Zakoni su temeljni reformski pravni akti, jer se zakonom:
uspostavljaju organi državne uprave, definira način i pruža pravni osnov za
formiranje drugih organa putem donošenja posebnih zakona, postavljaju
principi konstituiranja organa državne uprave(fizionomija), uspostavlja
službenički sistem u cjelini, determinira radnopravni status zaposlenih u
441
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
organima državne uprave, te na koncu usvajaju budžetska sredstva za rad
državnih organa uprave. Kada se s aspekta organizacije organa državne
uprave ne može ostvariti adekvatna reforma koja će dovesti do njene
ekonomičnije fizionomije, mora se pribjeći alternativnim tehnikama
funkcionalnog unaprijeđenja metoda rada putem:
-
akta o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta,
menadžerskih sposobnosti u rukovođenju organima državne uprave,
uvođenja principa “Good governance” i principa “New public
menagement” u metode rada upravnog organa.
Dakle, ukoliko proces ukupne reforme javne uprave doživi neuspjeh,
uspješno upravljanje državom zavisiće i funkcionalno zavisi od rukovodioca
organa državne uprave i njegovih sposobnosti da tehnikama u vlastitoj
nadležnosti unaprijedi materijalni aspekt upravnog djelovanja, kao najvažniji
s aspekta zaštite javnog interesa i prava gradjana. Organizacijski aspekt
reforme javne uprave ne mora nužno podrazumijevati ustavnu reformu jer bi
kao takav zahtijevao promjenu ukupnog državnog uređenja ili preraspodjelu
legislativnih nadležnosti, odnosno uspostavljanje jednostavne države i uprave
ili jačanja državnog ili entitetskog nivoa vlasti. Kako je za uspjeh i
provođenje reforme bilo koje vrste potreban visok nivo saglasnosti volje
političkih elita kao i određena finansijska sredstva, u bosanskohercegovačkoj
realnosti stalnih političkih sukoba i ekonomske krize potrebno je tražiti
najadekvatnija politički realna i finansijski dostupna sredstva i na tom pravcu
definirati obim i domašaj reforme javne uprave na svim nivoima vlasti.
Reforma javne uprave u BiH po karakteru mora biti organizacionofunkcionalna, parcijalizacija aspekata koji zapravo jedino čine reformu
potpunom ostavila bi previše složenu, neracionalnu organizaciju uprave s
jedne strane, odnosno neefikasne metode rada, nefunkcionalnost, s druge
strane. Angažovanjem struke i upotrebom dostignuća nauke o upravi, moguće
je u uvjetima ograničene političke volje i manjka finansijskih sredstava
ishoditi izvjesno unaprijeđenje sistema upravljanja državom po pitanju
oblasti javne uprave. Odgovor možda ne treba tražiti u velikim
mogućnostima, kojih realno nema, već u sposobnosti da se prevaziđu
problemi uskih okvira i političkih ograničenja u korist stvaranja efikasnije,
ekonomičnije i odgovornije javne uprave u BiH.
442
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
LITERATURA
Dedić, Sead, Gradaščević-Sijerčić, Jasminka, Radno pravo, Sarajevo, 2005.
Demmke, Cristoph, Evropske državne službe izmedju tradicije i reforme,
Evropski institut za javnu upravu, Maastriht, 2004.
Dimitrijević, Pavle, Organizacija i metodi rada organa javne uprave,
Savremena administracija, Beograd, 1959.
Djelmo, Zenaid, Pravno uredjenje javne uprave, Fakultet za javnu upravu,
Sarajevo, 2006.
Djelmo, Zenaid, Upravno pravo i evropsko upravno pravo, Sarajevo, 2007.
Djelmo, Zenaid, Upravno procesno pravo, Fakultet za javnu upravu,
Sarajevo, 2008.
Fayol, Henry, Administration industrielle et generale, London 1948.
Festić, Ibrahim, Kamerić, Mustafa, Upravno pravo, Sarajevo, 2004.
Gaus John et al., The frontiers of Public Administration, University of
Chicago Press, Chicago, 1936.
Lenin I.Vladimir, State and Revolution, International Publishers, New York,
1932.
Pusić, Eugen, Nauka o upravi, Zagreb, 2002.
Pusić,Eugen, Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb, 2002.
Stjepanović, Nikola, Upravno pravo SFRJ-Opšti deo-Knjiga 1, Beograd,
1964.
E- izvori
1.
www.parco.gov.ba
443
�Merima Tanović: UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI
I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
2.
www.ads.gov.ba
3.
http://www.adsfbih.gov.ba
4.
http://adu.vladars.net
5.
www.parlamentfbih.gov.ba
444
�
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3075
Title
A name given to the resource
UNAPRIJEDJENJE SISTEMA UPRAVLJANJA DRŽAVOM: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI ASPEKTI REFORME JAVNE UPRAVE
Author
Author
TANOVIĆ, Merima
Abstract
A summary of the resource.
Ustavni sistem države, zakonski i podzakonski koncepti politike najviših organa državne vlasti primarno odredjuju organizaciju organa javne uprave i temeljne principe rada u javnoj upravi. Organizacija državne vlasti, odnosno stepen centralizacije odnosno decentralizacije prvenstveno određuju nivoe vlasti, obim nadležnosti ali i temeljne principe organizacije organa javne uprave, što kombinirano s drugim organima državne vlasti na jednom ili više nivoa direktno utječe na efikasnost i ekonomičnost njihovog djelovanja. Kako organizacija javne uprave slijedi organizaciju državne vlasti, materijalna strana tj. stepen harmonizacije funkcioniranja organa javne uprave ovisi o vertikalnoj raspodjeli i obimu zakonodavne nadležnosti predviđenih ustavom.Višestruki organizacioni, funkcionalni, ekonomski, kadrovski, tehnički problemi javne uprave zahtijevaju sistemsku i korjenitu reformu koja bi proizvela kako unaprijedjenje principa javnog upravljanja, tako i kreiranje savremenog, demokratskog, evropeiziranog imidža upravljanja državom. Javna uprava ne predstavlja čisti tehnički organizam, već i mehanizam čije djelovanje ovisi o osnovnom faktoru radnog procesa - ljudskom potencijalu, koji razvija ili opstruira proces dobrog javnog upravljanja. Dakle, razvoj i reforma državne službe predstavlja drugi aspekt ukupnog unaprijeđenja javne uprave i zahtijeva dugotrajan i kontinuiran pristup promjeni kulture i metoda u obavljanju javnih poslova. Ključne riječi: organizacioni pojam javne uprave, materijalni pojam javne uprave, principi javnog upravljanja, racionalizacija i reorganizacija, reforma državne službe, novi javni menadžment, princip “dobrog upravljanja”
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/aad8bbd2ccce1d0cccbd3222980aba73.docx
65d1c746175dfc876328c019a3b0e494
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/bb858ecac3fc03546ff001bec38cef03.pdf
2af1e454170bae7fd21141fc8ab64f08
PDF Text
Text
Mr. sci. Alen Taletović
Ministarstvo pravosuđa i uprave Tuzlanskog kantona
ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI
ORGANA UPRAVE U FBiH
Sažetak
Rad u uvodnom dijelu daje osvrt na nastanak i povijesni razvoj organa
uprave, te sa nekoliko aspekata posmatra njihovu društvenu ulogu i značaj. U
centralnom dijelu rada, prikazan je ustavni i pozitivno-pravni osnov njihove
organizacije i funkcionisanja, uz osvrt na aktuelne probleme s kojima se
susreću. On se uglavnom fokusira na problematizaciju distribucije
nadležnosti između FBiH i kantona, odnosno na pitanja iz oblasti zajedničkih
nadležnosti između ova dva nivoa vlasti, te onih koji pripadaju kantonima. U
tom smislu, i zaključci koje autor iznosi, tiču se prijedloga kako prevazići
sadašnju situaciju.
Ključne riječi: organi uprave, nadležnost, efikasnost, upravni postupak
207
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
ORGANIZATIONAL AND FUNCTIONAL PROBLEMS OF
ADMINISTRATIVE AUTHORITIES IN FBIH
Abstract
In the introductory part the paper provides a review of the origin and
historical development of the administrative bodies, and with several aspects
of observing their social role and significance. In the central part of the paper
we presented positive constitutional and legal basis of its organization and
functioning, with reference to the current problems faced. It focuses mainly
on the issues of the distribution of competences between the Federation and
the cantons, or the issues in the area of joint jurisdiction between the two
levels of government, as well as those belonging to the cantons. In this
respect, the conclusions presented in this paper are concerning the proposals
to overcome the current situation.
Key words: administrative bodies, competence, efficiency, administrative
proceedings
208
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
UVOD
Povijesno posmatrano, još u prvobitnim robovlasničkim državama na
području nekadašnje Mezopotamije, koje su se odlikovale potpunim
odsustvom unaprijed propisanih pravila ponašanja suverena i načinom
provođenja njegovih odluka, poznato je da je i tako strogo centralizirana, ali i
nepredvidiva vlast, imala određene organizacijske subjekte i nositelje
funkcije izvršenja odluka državnog poglavara. Da ne bi došlo do zabune u
posmatranju ovog povijesnog toka društvenog i političkog razvoja, mora se
naglasiti da ti subjekti nisu imali ni približno jasnu strukturu niti bilo kakvu
vezu sa današnjom organizacijom vlasti koju poznajemo. Zajednička im je
tek maglovita nit koja ih spaja, a odnosi se na ulogu izvršenja i provođenja
volje vladajuće klase. Kasnijim razvojem države, usvajanjem prvih pravnih
kodifikacija i prelaskom u doba ranog i razvijenog feudalizma, nastajaće
postepeno organizirani oblici subjekata javnog prava koji će na novim
osnovama provoditi odluke države i njenog suverena. Novina u njenom
organiziranju i radu zasnivaće se na unaprijed uređenom načinu postupanja i
ophođenja u odnosu na potčinjene. Uprkos tome što feudalizam u različitim
dijelovima tadašnjeg razvijenog svijeta nije ravnomjerno stvarao jedinstvene
državnopravne institucije, ipak se može zaključiti da je postojala velika
sličnost u organiziranju provođenja volje suverena. U početku su lokalni
feudalci imali pravo, pored ovlaštenja za ubiranje poreza i regrutovanje nove
vojne snage, i na vršenje sudske vlasti. Međutim, vremenom će provođenje
širih državnih politika postajati sve složenije, pa će te poslove početi
obavljati posebno organizirani i kadrovski osposobljeni organi vlasti, koji će,
u ime države, brinuti o sve većem krugu pitanja kao što su upravljanje
državnom imovinom i finansijama, izgradnja, održavanje i čuvanje javnih
objekata ( puteva, mostova, mlinova, lovišta i slično), održavanje javnog reda
i mira, sprečavanje i suzbijanje bolesti širih razmjera, organizacija i
finansiranje prvobitnih oblika socijalne zaštite u vidu javnih kuhinja i tako
dalje. Upravo u tom vremenu nastajala je i razvijala se nova i posebna
organizacijska cjelina u hijerarhijskoj strukturi državne vlasti, koja se
zahvaljujući svojoj stručnosti, osposobljenosti, efikasnosti i organiziranosti
nametala kao nezaobilazan faktor razvoja savremenih političkih sistema.
Nastanak prvih oblika državnih organa uprave čija je osnovna funkcija bila
održavanje uspostavljenih društvenih odnosa, veže se za vrijeme odumiranja
feudalizma i narastanja moći građanskog društvenog sloja. Zapravo,
institucije vlasti u postfeudalnom društvu koje su imale prevashodnu funkciju
provođenja državnih politika u njihovoj primjeni na život običnog građanina i
209
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
ostvarivanju njihovih prava garantiranih na pisanim dokumentima proisteklih
iz netom okončane revolucionarne borbe za ljudska prava i slobode sa kraja
18. i početka 19. stoljeća, posmatrano sa stanovišta osnova njihovog
postupanja te sadržaja aktivnosti koje su provodili, nisu ni mogli biti
formirani niti se razvijati bez postojanja općeprihvaćenih načela slobode i
jednakosti za sve, utemeljene na prvim pisanim ustavima. Ograničavanje
vlasti monarha, praćeno premještanjem centra političkog odlučivanja sa
dvora na parlament, omogućiće nastanak i intenzivan razvoj savremenih
organa uprave koji su, bez obzira na kasnije različite varijacije uslovljene
tipom organizacije vlasti u pojedinim zemljama, svi imali isto povijesno
izvorište. Najjednostavnije rečeno, to izvorište bili su prvi pisani ustavi,
zakoni i drugi propisi koji su građanima javno, jasno, nedvosmisleno i
neporecivo omogućili korištenje određenih prava odnosno predvidjeli
određene obaveze, uz mogućnost i garancije da će isti biti zaštićeni. Sa
nastankom prvih ustavnih monarhija, set pomenutih prava nije predstavljao
bogat katalog mogućnosti, ali je bio garant razvoju savremenih političkih
sistema i predstavlja kamen-temeljac nastanku, između ostalog, i savremenih
organa uprave.
1. Pojam, društvena uloga i značaj organa uprave
Organi uprave, kao subjekt javnog prava, najprostije bi se mogli
definirati kao zakonom uspostavljeni i organizirani subjekti vlasti posmatrane
društveno-političke zajednice, koji u njeno ime i za njen račun na temelju
zakonom propisanih postupaka, obavljaju različite vrste poslova od šireg
javnog interesa na unaprijed utvrđenom prostoru, a čija realizacija višestruko
određuje i utiče na sadržaj i kvalitet života građana koji tu žive. U tom
smislu, obavljajući poslove za koje su zakonom nadležni, organi uprave u
savremenim političkim sistemima mogu se posmatrati po više osnova, među
kojima se važnim mogu izdvojiti pravni, politički, ekonomski i sociološki.
Prije svih, pravni aspekt posmatranja organa uprave ukazuje na
činjenicu da su to javni subjekti organa vlasti odnosno praktična realizacija i
oživotvorenje, često suhoparnih i uopćenih ustavnih odredbi o organizaciji
državne vlasti, utemeljeni isključivo na osnovu pravnih akata, a čija su
organizacija, rad, finansiranje te općedruštvena i pojedinačna odgovornost
materija obvezujućih općih pravnih propisa, o kojima i u okviru kojih nije
moguće odlučivati na nivou saglasnosti volja stranaka. Upravo iz ovakvog
određenja organa uprave, proističu i neke od njihovih najvažnijih osobina, a
210
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
to su autoritarnost u postupanju i mogućnost primjene legalnih oblika prisile
u provođenju zacrtanih ciljeva ili donesenih odluka. Naravno, ove dvije
specifične osobine organa uprave ni slučajno ne predstavljaju mogućnost niti
pravo da se organi uprave u svom postupanju pojavljuju i djeluju sa pozicija
samovolje i neodgovornosti, već upravo suprotno. U savremenim političkim
sistemima, kao što je već predhodno pomenuto, njihov rad i djelovanje je
uređen strogim i jasnim pravilima, sa veoma jednostavnim i dostupnim
mehanizmima kontrole i preispitivanja njihovog rada, koje uključuju i sudsko
preispitivanje odluka organa uprave. Smatram važnim uzgred istaći da
mogućnost sudske kontrole rada organa uprave uvijek iznova budi onu
poznatu dilemu o međusobnom odnosu sudske i izvršne vlasti, u kontekstu
idejne i praktične primjene sistema podjele vlasti. Međutim, zbog
ograničenog sadržajnog prostora i potrebe za fokusom na nekim drugim
važnim aktuelnostima, to pitanje ovdje neće biti posebno obrađeno.
Sa političkog aspekta posmatrani, organi uprave u svom radu su
uvijek i odraz jedne političke ideje i snage odnosno mogu da budu jasan
pokazatelj opredjeljenja vodećih političkih snaga jednog društva koje u
datom vremenu, posjedujući dominantan politički legitimitet, usmjeravaju
društvene tokove i realiziraju svoje političke programe. Naprosto, nudeći svoj
politički program u borbi za osvajanje vlasti, što je i osnovna težnja svakog
političkog organiziranja, društvene snage koje dobiju povjerenje glasača u
rad organa uprave, u manjoj ili većoj mjeri, kako u kratkoročnom tako i u
dugoročnom periodu svoje vladavine, unose svoje ideje, opredjeljenja i
programe. Na taj način, bez obzira o kom obliku organizacije organa uprave
da se radi odnosno kakav je tip i stepen njene profesionalizacije, rad organa
uprave je sadržajno, mada moguće i drugačije, neodvojivo vezan za politička
kretanja u jednom društvu. Oni su, zahvaljujući pomenutim uticajima, sasvim
sigurno i politički subjekti.
Rad savremenih organa uprave, ima itekako važan uticaj i na
ekonomsko-privredna kretanja u posmatranoj društveno-političkoj zajednici.
Efikasnost ili tromost u radu organa uprave, uvijek ostavlja efekte i na
privredu, s obzirom da organi uprave, između ostalog, trebaju i da kreiraju
društveni i privredni ambijent u kojem će novčana ulaganja biti sigurna,
isplativa i korisna. Prema savremenim postupcima mjerenja konkurentnosti
privreda u svijetu, nezaobilazan segment ocjene ekonomskog ambijenta
jednog političkog sistema jeste i nivo organizacije, efikasnosti i sposobnosti
organa uprave, uz obaveznu procjenu njegove imunosti na korupciju. U tom
211
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
smislu, sistem organa uprave posmatrane društveno-političke zajednice koji
ima obilježja složenog, tromog i korumpiranog aparata, svakako da stvara i
direktne posljedice na ukupan ekonomski ambijent, pa stoga o organima
uprave možemo govoriti i sa pozicija ekonomskih kategorija.
Najzad, organi uprave u svom svakodnevnom radu mogu postati i
nezaobilazan faktor i odrednica kretanja stanja socijalne kohezije te poticaj za
jasnijim shvatanjem o identitetu pojedinca u posmatranom društvu.
Pojednostavljeno rečeno, u onim društveno-političkim zajednicama koje su
od svojih organa uprave uspjele stvoriti istinski javni servis građanima koji u
njoj žive, te ga staviti u službu ekonomskog prosperiteta i postizanja stanja
društvenog blagostanja, očekivano je da će kod njenih građana probuditi i
osnažiti društvenu svijest o pripadnosti zajednici jednakih ljudi u kojoj se
svima pruža jednaka šansa, bez bilo kakve diskriminacije. Ova socijalna
kohezija i stvaranje novih oblika zajedništva kroz jednak pristup efikasnim i
nepristrasnim javnim službama, jedina može da utemeljuje savremeno
poimanje identiteta, lišeno zastarjelih, ali još uvijek prisutnih oblika
društvenog poistovjećivanja poteklih sa pozicija rase, boje kože, pola,
geografskog porijekla, religije i slično. Ovaj socijalni aspekt posmatranja
funkcionisanja organa uprave nikako ne smije biti zaobiđen u ukupnoj analizi
stanja i projekcijama budućeg razvoja jedne društveno-političke zajednice.
2. Organizacija organa uprave u federaciji Bosne i Hercegovine
Politički sistem Federacije Bosne i Hercegovine uspostavljen je na
osnovu Vašingtonskog sporazuma potpisanog 1994. godine, a kojim je na
teritoriji pod vojnom i političkom kontrolom tadašnje Armije BiH i HVO
uspostavljena današnja struktura vlasti. Ona je kasnije svakako, kroz
amandmanske izmjene Ustava FBiH, te kroz donošenje brojnih zakonskih
propisa, strukturno i tehnički preciznije definirana, ali je suština unutrašnje
teritorijalne organizacije i raspodjele političke moći, te nadležnosti ostala
skoro u potpunosti ista. Ona se zasniva na tome da je FBiH sastavljena od 10
kantona kao federalnih jedinica, unutar kojih funkcioniraju općine kao
jedinice lokalne samouprave, te da raspodjela nadležnosti između nivoa
FBiH, kantona i općina ni ranije niti danas ne odgovara savremenim
izazovima koje se nalaze pred našom zemljom. Ovaj rad upravo je posvećen
problematizaciji nekih pitanja iz domena organizacije i praktičnog
funkcionisanja organa uprave na svim nivoima vlasti u FBiH.
212
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Prema odredbama iz člana III.1 Ustava FBiH (“Sl. novine F BiH”, br.
1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 18/03, 63/03, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08 ),
raspodjela nadležnosti između FBiH i kantona uređena je na način da je FBiH
data grupa isključivih nadležnosti i to u oblastima državljanstva, utvrđivanja
ekonomske politike, uključujući planiranje i obnovu, te politiku korišćenja
zemljišta na federalnom nivou, zatim donošenja propisa o finansijama i
finansijskim institucijama federacije i fiskalna politika federacije, suzbijanja
terorizma, međukantonalnog kriminala, neovlašćene trgovine drogom i
organiziranog kriminala, dodjele elektronskih frekvencija za radio, tv i druge
svrhe (u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine), te utvrđivanja energetske
politike, uključujući raspodjelu između kantona, kao i osiguranje i održavanje
potrebne infrastrukture, finansiranja djelatnosti federalnih vlasti, ustanova i
institucija koje federalne vlasti osnivaju oporezivanjem, zaduživanjem ili
drugim sredstvima.
Međutim, već u odredbama iz člana III.2 Ustava FBiH uvedena je
zajednička nadležnost FBiH i kantona u oblastima jamčenja i provođenja
ljudskih prava, zdravstva, politike zaštite čovjekove okoline, komunikacijske
i transportne infrastrukture (u skladu sa Ustavom Bosne i Hercegovine),
socijalne politike, provođenja zakona i drugih propisa o državljanstvu i
putnim ispravama državljana Bosne i Hercegovine sa teritorije Federacije,
politike boravka i kretanja stranaca te korišćenja prirodnih bogatstava.
Upravo definirajući na izrazito fleksibilan i nejasan način provođenje grupe
zajedničkih nadležnosti između FBiH i kantona „...zajednički ili odvojeno, ili
od strane kantona koordinirano od federalne vlasti.“...pri čemu i o čemu se
“...kantoni i federalna vlast dogovaraju se na trajnoj osnovi.“, ustavotvorac
je omogućio nastanak mnogih nejasnoća i praktičnih poteškoća u dnevnom
funkcioniranju organa uprave u FBiH. Pored navedenih odredbi, posebnu
težinu ovom problemu daju preostale odredbe iz člana III.3 Ustava FBiH,
koje u stavovima 3. i 4. dodatno zamagljuju razgraničenje nadležnosti i
odgovornost za njihovo provođenje između federalnih i kantonalnih vlasti.
Naime, njima je predviđeno da će u oblasti zajedničkih nadležnosti
„...federalna vlast će postupiti uzimajući u obzir kantonalne nadležnosti,
različite situacije u pojedinim kantonima i potrebu za fleksibilnošću u
provođenju.“. Na ovaj način, uvođenjem nedovoljno određenih pravnih
pojmova u definiranju ključnih ustavnih odredbi koje govore o nadležnostima
različitih nivoa vlasti kao što su kontekstualno posmatranje kantonalnih
nadležnosti u svjetlu procjene situacije u pojedinim kantonima te potrebe za
fleksibilnošću u njihovom provođenju, u samom svom začetku onemogućeno
213
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
je stvaranje efikasnog i operativno sposobnog sistema organa uprave.1 To je
sistem koji funkcionira i provodi utvrđene politike u unaprijed određenom
prostornom i funkcionalnom krugu nadležnosti, sa jasno utvrđenim
granicama odgovornosti, uz posjedovanje unaprijed poznatih mehanizama za
efikasnu primjenu zakona.
Pored navedenih problematičnih odredbi,
situacija u organizaciji i funkcioniranju organa uprave u FBiH se dodatno
usložnjava u kontekstu tumačenja ustavne odredbe da će se za vršenje grupe
zajedničkih nadležnosti kantoni obraćati međukantonalnom savjetu za
koordinaciju rješavanja međukantonalnih pitanja i za dosljedno rješavanje
pitanja koja se tiču interesa van njihovih kantonalnih granica. Kao što je
poznato u praksi, pomenuti savjet nije nikada formiran niti na trajnoj osnovi
postoji neko koordinaciono tijelo između FBiH i kantona, kao ni između
kantona koje bi rješavalo ova i slična pitanja. U tom smislu, pravne
konstrukcije u ustavnom tekstu kao što su procjena situacije u pojedinim
kantonima i potreba za fleksibilnošću u provođenju navedenih nadležnosti,
postaju neprovodive u praksi. Umjesto toga, one u svojoj primjeni stvaraju
situacije koje vrlo često rezultiraju nepostojanju jasnog zakonskog okvira za
pojedine oblasti kao što su npr. šumska dobra te radnopravni status
zaposlenih u organima uprave u FBiH. Na taj način, zahvaljujući čestim
improvizacijama, mnogi propisi koji nastaju u nastojanju da se prevaziđu
pravne praznine ili nejasnoće u praksi, postaju predmetom rasprava pred
Ustavnim sudom FBiH te vrlo često proglašavani kao neskladni sa Ustavom
FBiH.
Osim istaknutih problema u definiranju razgraničenja između FBiH i
kantona u pogledu nadležnosti, važnim smatram istaći i drugu vrstu problema
s kojim se susreću kantonalni organi uprave, a koji ozbiljno ograničavaju
njihovu efikasnost u radu. Radi se o tome da je sama priroda i složenost nekih
poslova iz grupe zajedničkih nadležnosti te onih koje kantoni samostalno
obavljaju na osnovu Ustava FBiH, takva da ih većina kantona zbog svojih
ograničenih finansijskih, demografskih, ekonomskih i profesionalnih
kapaciteta, nije u mogućnosti izvršavati na očekivanom nivou. Ovdje se
1
Koliko su u svojoj primjeni nejasno određene i teško primjenjive citirane odredbe Ustava FBiH može
se pročitati iz dijela presude Ustavnog suda FBiH, br. U-27/09 od 20.04.2010. godine („Sl.novine
FBiH“, br. 34/10)1 koji glasi: „Napominjemo da ustavne odredbe iz zajedničke nadležnosti Federacije i
kantona promovišu duh saradnje između navedenih nivoa vlasti u Federaciji Bosne i Hercegovine
(član III.3. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine). Imajući u vidu značaj materije koju reguliše
Zakon o državnoj službi, izvjesno je da bi upravo dogovor između ovih nivoa vlasti u Federaciji Bosne
i Hercegovine, polučio najkvalitetnija, harmonizovana zakonska rješenja predmetne oblasti“
214
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
prevashodno misli na oblasti zdravstva, komunikacijske i transportne
infrastrukture, socijalne politike, zatim srednjeg i visokog obrazovanja te
unutrašnjih poslova. Osim Kantona Sarajevo i Tuzlanskog kantona, kao dva
najveća i najrazvijenija kantona u FBiH, te Hercegovačko-neretvanskog i
Zeničko-dobojskog kantona, preostalih 6 kantona teško da zbog već
istaknutih razloga mogu izvršavati sve svoje ustavne nadležnosti. Naprosto,
sadržaj tih poslova je uglavnom istovrsan i podjednako složen, jer za istu
bolest valja pružiti podjednako isti medicinski tretman kako u Sarajevu ili
Tuzli, tako i u Goraždu ili Orašju kao sjedištima manjih kantona. Nadalje, i
kriminal protiv kojeg se organiziraju i bore kantonalna ministarstva i uprave
policije, je istovrstan i složen, mada su upitni kapaciteti pojedinih kantona u
ovoj i sličnim oblastima. Da stvar bude gora, organizacija, odgovornosti i
odnos kantonalnih ministarstava naspram kantonalnih uprava policije je
različita od kantona do kantona.2 Dakle, odgovornost za njihovo provođenje
je, kao što je već istaknuto, prilično nejasna s obzirom da je prema važećim
zakonima u tim oblastima postavljena na nelogičan način. Npr. u oblasti
zdravstva, zakonodavna vlast u FBiH je donijela Zakon o zdravstvenoj zaštiti
(“Sl.novine FBiH”, 46/10 i 75/13), a kojim je između ostalog, uredila i
pitanja odgovornosti za provođenje pojedinih vidova zdravstvene zaštite, te
upravljanja zdravstvenim ustanovama. Međutim, iako su kantoni prema
Ustavu FBiH i pomenutim zakonom odgovorni za oblast zdravstva i
provođenje zdravstvene zaštite na svom području, praksa pokazuje da
kantonalni ministar zdravstva nema efikasne mehanizme kontrole
zdravstvenih ustanova na području općina. Analizom odredaba iz člana 64.
pomenutog zakona dolazi se do spoznaje da upravljanje domovima zdravlja
vode općinski,3 a ne kantonalni organi vlasti, što je nedopustivo, ne samo u
odnosu na navedene odredbe Ustava FBiH i Zakona o zdravstvenoj zaštiti,
već i u odnosu na odredbe iz člana 11. Zakona o pripadnosti javnih prihoda u
FBiH (“Sl.novine FBiH”, 22/06 i 22/09) kojim je propisano da kantoni iz
svojih budžeta finansiraju, između ostalog i zdravstvenu zaštitu.
2
Situacija je istovjetna i u oblasti obezbjeđivanja uslova za nesmetan rad pravosudnih institucija na
području kantona, koje u skladu sa odredbama Ustava FBiH i Zakona o pripadnosti javnih prihoda u
FBiH, finansiraju kantonalne vlasti. Međutim, zbog fokusiranja ovog rada na organizaciju i
funkcioniranje organa uprave u FBiH, ovdje nećemo detaljnije obrazlagati ovo pitanje.
3
U dvije općine na području Tuzlanskog kantona tokom 2012. godine zabilježeni su slučajevi u kojima
su općinske vlasti ignorisale prijedlog za imenovanje člana upravnog odbora iz reda predstavnika
kantonalnog ministarstva zdravstva. Nakon što su i kantonalne i federalne inspekcije odbile da vrše
nadzor u ovim slučajevima, na kraju je i Kantonalni sud odbacio zahtjev za vođenjem upravnog spora,
jer se radilo o situacijama u kojima se ne može voditi upravni spor. Ovi slučajevi pokazuju svu
složenost pravnog okvira i njegove praktične primjene u stvarnosti.
215
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
Pored navedene pravne nedosljednosti u kreiranju, održavanju,
provođenju i finansiranju jedne društvene oblasti koju smo naveli kao
primjer, navedene nadležnosti su i u pogledu svoje svrsishodnosti u ustavnoj
raspodjeli neprikladne. Ovdje mislimo, pored zdravstva, i na oblasti srednjeg
i visokog obrazovanja te unutrašnjih poslova. Po svojoj sadržini i složenosti,
te po društvenoj važnosti, ovi poslovi se smatraju veoma važnim za svaku
društveno-političku zajednicu, pa je stoga jako važno da njihova organizacija,
rad i kontrola budu podignuti na viši nivo odnosno da budu jedinstveno
vođeni sa višeg nivoa vlasti. Na osnovu pozitivnih iskustava savremenih
zemalja, od kojih su neke i sa određenim stepenom složene unutrašnje
strukture, uočljivo je da oblasti unutrašnjih poslova, srednjeg i visokog
obrazovanja, te zdravstvene zaštite uglavnom spadaju u nadležnosti viših
odnosno državnog nivoa vlasti. Iz domena unutrašnjih poslova, na nižim
nivoima društveno-političkih zajednica te na nivou općina kao jedinica
lokalne samouprave, vrše se poslovi javnog reda i mira te poslovi saobraćajne
policije. Takođe, ti i slični nivoi vlasti, u oblasti zdravstva nadležni su za
obavljanje nekih od poslova iz oblasti primarne zdravstvene zaštite kao što su
hitna medicinska pomoć, kućna njega, zdravstveno-socijalna njega, razna
savjetovališta i slično. Isto tako, u oblasti obrazovanja, tek je predškolsko i
osnovno obrazovanje u domenu nadležnosti nižih nivoa vlasti, dok je srednje
i visoko obrazovanje redovno u nadležnosti državnih organa vlasti.
Posmatrano sa aspekta pozitivnog zakonodavstva, predviđeno je da su
organi uprave u FBiH na svim nivoima vlasti uniformni, da djeluju
jedinstveno, te da radno-pravni status zaposlenika u organima uprave bude
uređen na jedinstven način. Prevashodno, prvi od suštinski važnih zakona za
rad i funkcioniranje organa uprave u FBiH bio je Zakon o upravnom
postupku („Sl.novine FBiH“, br. 2/98 i 48/99) kojim se na jedinstven način
uredilo pitanje postupanja organa uprave u FBiH na svim nivoima vlasti kada
rješavaju u upravnim stvarima o pravima, obavezama ili pravnim interesima
stranaka u upravnom postupku. Međutim, najvažniji organizacijski propis
koji uređuje pitanje položaja, uloge, ustrojstva, ovlaštenja, obaveza te drugih
važnih pitanja za rad organa uprave u FBiH je Zakon o organizaciji organa
uprave u FBiH („Sl.novine FBiH“, br. 35/05). S tim u vezi, i inspekcijski
nadzor, kao jedan od najvažnijih oblasti rada organa uprave uređen je
odredbama Zakona o inspekcijama u FBiH („Sl.novine FBiH“, br. 69/05).
Takođe, vrlo važan segment ukupnog funkcioniranja organa uprave je i
pitanje radno-pravnog statusa njenih zaposlenika. On je na jedinstven način
prvobitno bio regulisan odredbama Zakona o radnim odnosima i plaćama
216
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
službenika organa uprave u Federaciji Bosne i Hercegovine (“Službene
novine Federacije BiH“, broj 13/98), da bi od 2003. godine bio stavljen van
snage početkom važenja Zakona o državnoj službi u FBiH („Sl.novine
FBiH“, br. 29/03, 23/04, 39/04, 54/04, 67/05, 08/06 i 4/12) i Zakona o
namještenicima u organima državne službe u FBiH (“Službene novine
Federacije BiH“, broj 49/05). Zakon o državnoj službi u FBiH, okarakterisan
kao reformski propis, doprinio je velikim promjenama u strukturi i
unutrašnjoj organizaciji organa uprave na svim nivoima vlasti u FBiH.
Prevashodno, uvedena je potpuna profesionalizacija radnih mjesta u
organima uprave s ciljem njene depolitizacije, osnovana je Agencija za
državnu službu FBiH te Odbor za žalbe. S tim u vezi, Vlada FBiH je donijela
niz važnih uredbi kojima se na jedinstven način uređuju mnoga unutrašnja
organizacijska pitanja te statusna prava zaposlenika.
Međutim, nakon prvobitnog jačanja strukture i funkcionalnosti organa
uprave u FBiH, donošenjem presude Ustavnog suda FBiH br. U-18/05 od
16.06.2006. godine (“Sl.novine FBiH”, br. 17/06) kojom je utvrđeno da je
Zakon o inspekcijama u FBiH u nesaglasnosti sa Ustavom FBiH u pogledu
odredaba koje se tiču organizacije, djelokruga, te prava, dužnosti i
odgovornosti kantonalnih inspekcija, započeo je period slabljenja
jedinstvenosti organizacije i funkcionalnosti organa uprave u FBiH, a koji
traje do danas. Na ovaj način, unutrašnja struktura i način rada inspekcija, a
svakako i oblasti koje su praćene i kontrolisane u inspekcijskom nadzoru,
postali su zakonodavna materija kantonalnih i općinskih nivoa vlasti. Drugi
ključni događaj koji je dodatno poremetio jedinstvo organa uprave u FBiH u
pogledu njene organizacije i funkcionisanja bio je donošenje već pomenute
presude Ustavnog suda FBiH br. U-27/09 kojom je utvrđeno da je Zakon o
državnoj službi u FBiH u dijelu svojih odredaba koje uređuju materiju radnopravnih odnosa državnih službenika u kantonima, gradovima i općinama
suprotan odredbama Ustava FBiH. Na taj način, osim u oblasti inspekcijskog
nadzora, jedinstvo organa uprave je dramatično poremećeno, s obzirom da je
ovo jedno od najvažnijih organizacijskih, statusnih i socijalnih pitanja koji se
direktno tiču ljudi koji obavljaju poslove unutar organa uprave. Istovremeno,
prepuštajući kantonalnom zakonodavstvu ovu važnu materiju, omogućava se
i izvjestan nastanak situacije nejednakog statusa i tretmana državnih
službenika, pa samim tim i nastanka pravne nesigurnosti. Nadalje, kao njen
rezultat Agencija za državnu službu i Odbor za žalbe su izgubili svoj
prvobitni smisao. U takvoj situaciji ova dva organa federalne vlasti,
onemogućena su da postupaju po predmetima koji se tiču kantonalnih,
217
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
gradskih i općinskih vlasti. Iako su nakon toga, da bi prevazišli nastalu
pravnu prazninu, pojedini kantoni donijeli različite vrste propisa4 kojim su
preuzeli Zakon o državnoj službi FBiH kao sopstveni, neki drugi kantoni5 su
donijeli sopstvene zakone kojim su uredili ovu materiju. Njima su, nastojeći
sačuvati jedinstvo organizacije i funkcioniranja organa uprave u FBiH,
predvidjeli da sva statusna i druga pitanja koja se tiču državnih službenika i
dalje obavljaju pomenuti agencija i odbor. Međutim, iz jednostavne pravne
logike, postavlja se pitanje pravnog osnova njihovog postupanja s obzirom da
se istim obaveze nameću kantonalnim propisom, a ne federalnim kojim su i
osnovani. Već je zabilježen slučaj da je odbor odbio postupiti po žalbi jednog
državnog službenika sa kantonalnog nivoa vlasti, pozivajući se na gornje
pravilo. Takođe, vrijedno je navesti da su donesenom presudom Ustavnog
suda FBiH dodatno usložnjeni ukupni odnosi u oblasti radno-pravnog statusa
zaposlenih u organima uprave. Naime, iako je tadašnja Predsjednica
Federacije Bosne i Hercegovine, kao podnosilac zahtjeva, zatražila od
Ustavnog suda FBiH ocjenu ustavnosti odredaba Zakona o državnoj službi u
FBiH koje se tiču isključivo njihove primjene u kantonima, ovaj sud je
vodeći se logikom analogije svojom odlukom obuhvatio i gradove i općine.6
Uprkos tome što je, u kontekstu odredaba Evropske povelje o lokalnoj
samoupravi i odredaba Ustava FBiH te odredaba Zakona o lokalnoj
samoupravi u FBiH, nemoguće ove nivoe vlasti posmatrati sa pozicija
„akcesorne prirode“ ustavnom položaju kantona koji su federalne jedinice u
FBiH, postavlja se očekivano pitanje šta je sa važenjem pomenutog Zakona o
namještenicima u organima državne službe u FBiH u okviru kantona,
gradova i općina. Primjenom gore navedene logike, jednostranim i
ekstenzivnim širenjem zahtjeva za ocjenu ustavnosti jednog propisa, mogla
se cijeniti i ustavnost Zakona o namještenicima u organima državne službe u
FBiH u njihovoj primjeni na posmatranim nivoima vlasti, s obzirom da
istovremeno regulišu istovjetnu materiju odnosno radno-pravni status
4
Tuzlanski kanton je to učinio zakonom, ali u drugim kantonima to je urađeno čak i uredbama.
npr. Unsko-sanski kanton
6
Izdvojeni dio presude Ustavnog suda FBiH br. U-27/09 glasi: „Zahtjev je usmjeren na dio odredbe
člana 1. stav 1. Zakona o državnoj službi koji se odnosi na radno-pravni status državnih službenika u
organima kantonalne vlasti, no imajući u vidu akcesornu prirodu ustavnog položaja "grada" i
"općine" za regulisanje statusa državnih službenika, Ustavni sud Federacije je odlučio da dio člana 1.
stav 1. Zakona o državnoj službi koji se odnosi na sve nivoe vlasti izuzev federalne obuhvati izrekom
ove Presude.“
5
218
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
zaposlenih u organima uprave u FBiH.7 Međutim, do toga nije došlo i
zahvaljujući tome, sada je pravna situacija potpuno različita u pogledu prava i
obaveza zaposlenika u organima uprave. Dok namještenici svoja prava i
obaveze temelje na federalnom propisu, dotle su državni službenici u
neizvjesnijoj i nesigurnijoj situaciji, s obzirom da su njihova prava
utemeljena na kantonalnim propisima i, vrlo moguće, različita od kantona do
kantona.
Na kraju, ne želeći ostaviti dojam osporavanja mjesta i uloge
Ustavnog suda FBiH, te osporavati ili raspravljati o stepenu pravednosti ili
svrsishodnosti njegovih odluka, od kojih sam neke i citirao u kontekstu
problematizacije istaknutih pitanja u ovom radu, ističem da su one ipak
rezultat već navedenih ustavnih nejasnoća u razgraničenju funkcioniranja i
nadležnosti između nivoa vlasti u FBiH.
ZAKLJUČAK
Zaključujući ovaj rad, smatramo važnim prevashodno istaći da je
neophodno da se pitanjima budućeg preuređenja FBiH i neminovne
redistribucije nadležnosti između FBiH i kantona priđe sistematično i sa
jasnom vizijom budućeg funkcioniranja organa vlasti na svim njenim
nivoima. Dakle, umjesto dosadašnjeg načina rada koji se uglavnom zasnivao
na ad hoc rješenjima koja su bila vezana za probleme koji su se pojavljivali u
praksi, potreban je pristup u kojem će se rješenja graditi sa dugoročno
očekivanim efektima, a u kojem će se obezbijediti raspodjela društvene moći
na jasniji način, uz predviđene jednostavnije mehanizme organiziranja i
izvršavanja te efikasnijeg nadzora nad oblastima društvenog života koje su u
nadležnosti posmatranog nivoa vlasti. Na bazi predhodnih realnih procjena
finansijskih, demografskih, prostornih i profesionalnih kapaciteta
posmatranog nivoa vlasti, to bi drugim riječima značilo da onaj koji je
nadležan za određenu oblast ima osigurane mehanizme i alate za utvrđivanje i
provođenje određenih politika, ali i izvjesne izvore finansiranja. Uzimajući za
primjer oblast radno-pravnih odnosa zaposlenih u organima uprave, možemo
zaključiti da je ova oblast dobar primjer nesistematičnog i neplanskog
normativnog djelovanja, uslovljenog nedovoljno definiranim ustavno7
Bez obzira što se ovim zakonom regulišu prava i obaveze zaposlenika sa srednjom stručnom
spremom, ipak je to materija koja spada u istu posmatranu oblast koju je imao na umu Ustavni sud
FBiH donoseći pomenutu odluku.
219
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
pravnim normama.8 Osim toga, očigledno je da će morati neminovno, prije ili
kasnije, doći i do redistribucije nadležnosti između FBiH i kantona u pogledu
nastojanja da one navedene važnije i složenije oblasti društvenog života budu
stavljene u nadležnost federalnog nivoa vlasti, kako bi se postiglo njihovo
organizovanije, efikasnije i jedinstveno izvršavanje koje će svim građanima u
FBiH donijeti kvalitetniji i sigurniji život. U ovom pogledu, i potrebna
politička volja nositelja vlasti u FBiH bila bi izvjesnija.
Na kraju, čini se očekivanim da bi, uz širenje nadležnosti Ustavnog
suda FBiH u pogledu njegovih mogućnosti za rješavanjem i drugih vrsta
sporova kao što su oni unutar i između institucija kantonalnih i općinskih
vlasti, sigurno došli za korak bliže idealu vladavine prava i pravne sigurnosti.
LITERATURA
B. Smerdel i S.Sokol, „Ustavno pravo“, Informator, Zagreb, 1995. godina;
„Determinante evolucije sistema međusobnih odnosa organa društvenopolitičkih zajednica“, G. Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu,
1982. godina, str. 69-80;
I. Festić, „Upravno pravo“, Sarajevo, 1974. godina;
I. Krbek, „Osnovi upravnog prava FNRJ“, Zagreb, 1950. godina;
J. Đorđević, „Ustavno pravo“, Savremena administracija, Beograd, 1976.
godina;
8
Prvo je 2003. godine usvojen Zakon o državnoj službi u FBiH, pa je tek dvije godine usvojen Zakon o
namještenicima. U međuvremenu, formirana je Agencija za državnu službu FBiH i Odbor za žalbe.
Nakon toga, 2005. godine donesen je Opći kolektivni ugovor, koji je na drugačijim osnovama regulirao
prava iz radnog odnosa i po osnovu radnog odnosa nego što je to bio slučaj sa odredbama predhodnih
Općeg kolektivnog ugovora i Kolektivnog ugovora za zaposlenike u organima uprave i sudske vlasti u
FBiH, oba iz 2000. godine. Nakon toga je u 2010. godini usvojen Zakon o plaćama u organima vlasti
Federacije Bosne i Hercegovine (“Sl.novine FBiH”, br. 45/10 i 111/12) kojim su stavljene van snage,
između ostalog, i sve odredbe navedenih zakona koje regulišu plaće i naknade zaposlenih u organima
uprave. Na kraju, već navedena presuda Ustavnog suda br. U-27/09 dokinula je u potpunosti sistem
jedinstva u organizaciji radnih odnosa u organima uprave u FBiH.
220
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
J. Đorđević, „Politički sistem“, Savremena administracija, Beograd, 1985.
godina;
K. Trnka, „Ustavno pravo“, drugo izmijenjeno i dopunjeno izdanje, Sarajevo,
2006. godina;
M. Jovičić, „O ustavu“, Savremena administracija, Beograd, 1977. godina;
M. Jovičić, „Savremeni federalizam“, Savremena administracija, Beograd,
1973. godina;
M. Kamarić i I.Festić, „Upravno pravo“, Pravni fakultet Univerziteta u
Sarajevu, Sarajevo, 2009. godina;
„Mjesto propisa organa uprave u našem pravnom sistemu“, I. Festić,
Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 89-102;
N. Miličević, A.Štitić, H.Pašić, Z.Zlokapa, D.Milidragović, M.Pejanović i
S.Kukić, „Lokalna i regionalna samouprava u Bosni i Hercegovini“, Centar
za promociju civilnog društva, Sarajevo, 2001. godina;
„Neki aspekti federalizma u donošenju provedbenih propisa u SFRJ“, N.
Duvnjak, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1988. godina, str. 53-70;
„Normativna djelatnost organa narodne vlasti u BiH tokom NOB“, H.
Čemerlić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 383396.,
„Neka pitanja međusobnih odnosa društveno-političkih zajednica“, G.
Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1984. godina, str. 71-88;
„Neka načelna pitanja federalizma, posebno sa stanovišta raspodjele
zakonodavne funkcije“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu,
1998. godina, str. 121-131;
„Neki aspekti normativne funkcije uprave“, I. Borković, Godišnjak Pravnog
fakulteta u Sarajevu, 1974. godina, str. 57-72;
221
�Alen Taletović: ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
„Primat egzekutive i široka ovlaštenja“, M. Kamarić, Godišnjak Pravnog
fakulteta u Sarajevu, 1956. godina, str. 139-160;
R. Marković, „Izvršna vlast“, Savremena administracija, Beograd, 1980.
godina;
„Razgraničenje područja zakona i uredbe“, M. Kamarić, Godišnjak Pravnog
fakulteta u Sarajevu, 1960. godina, str. 127-143;
„Odnosi između federacije i federalnih jedinica u SFRJ“, H. Čemerlić,
Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1963. godina, str. 13-29., „Položaj i
funkcije Saveznog savjeta u Švicarskoj“, I. Festić, Godišnjak Pravnog
fakulteta u Sarajevu, 1970. godina, str. 213-223;
„Opšti pogled na sudsku kontrolu uprave u nordijskim zemljama“, I. Festić,
Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1971. godina, str. 179-189;
„Odnos podzakonskih propisa republika i pokrajina prema zakonima i drugim
saveznim propisima“, I. Festić, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu,
1975. godina, str. 255-264;
„Osnovne karakteristike razvoja uprave u BiH“, I. Festić, Godišnjak Pravnog
fakulteta u Sarajevu, 1987. godina, str. 73-88;
„Saglasnost i nesuprotnost opštih akata sa ustavom i zakonom“, G.
Mijanović, Godišnjak Pravnog fakulteta u Sarajevu, 1979. godina, str. 49-60.
222
�
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3062
Title
A name given to the resource
ORGANIZACIJSKI I FUNKCIONALNI PROBLEMI ORGANA UPRAVE U FBiH
Author
Author
TALETOVIĆ, Alen
Abstract
A summary of the resource.
Rad u uvodnom dijelu daje osvrt na nastanak i povijesni razvoj organa uprave, te sa nekoliko aspekata posmatra njihovu društvenu ulogu i značaj. U centralnom dijelu rada, prikazan je ustavni i pozitivno-pravni osnov njihove organizacije i funkcionisanja, uz osvrt na aktuelne probleme s kojima se susreću. On se uglavnom fokusira na problematizaciju distribucije nadležnosti između FBiH i kantona, odnosno na pitanja iz oblasti zajedničkih nadležnosti između ova dva nivoa vlasti, te onih koji pripadaju kantonima. U tom smislu, i zaključci koje autor iznosi, tiču se prijedloga kako prevazići sadašnju situaciju. Ključne riječi: organi uprave, nadležnost, efikasnost, upravni postupak
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)
-
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/1613ded8ea0da521cc683559dbaa1643.docx
4ce69cd382f5da8ba4712081cd90f9fb
https://eprints.ibu.edu.ba/files/original/e063df8d63ce0dd3df1a8de758bf3f47.pdf
8963b2056096ea5ad35c98eb569314bb
PDF Text
Text
Mr. Emir Sudžuka
Viši asistent, Sveučilište „Vitez“ Vitez
Maja Pločo
BSc. iur, Sveučilište „Vitez“ Vitez
PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA
BEČKOJ KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE
LEGE FERENDA
Sažetak
Posao prodaje, kao privatnopravni posao je najrasprostranjeniji
između privrednih subjekata, kako u pravnim sistemima država tako i u
međunarodnim poslovnim odnosima. Zaključenjem ugovora o prodaji bilo
međunarodnog bilo domaćeg karaktera, ugovorne strane imaju određena
prava i obaveze: prodavac da isporučii robu, preda dokumenta koja se na
robu odnose i prenese vlasništvo na robi, dok je kupac dužan isplatiti cijenu i
preuzeti isporuku. Za izvršenje preuzetih obaveza, odgovaraju i kupac i
prodavac. Upravo povredom ugovornih obaveza bilo koje od ugovornih
strana mogu nastati složeni pravni i ekonomski problemi. Ovaj rad rezultat je
proučavanja odredbi Bečke konvencije o ugovorima o međunarodnoj
kupoprodaji robe iz 1980. godine i Zakona o obligacionim odnosima BiH
koje uređuju odgovornost prodavca kod ugovora o prodaji robe. U ovom radu
prvenstveno će se odrediti doseg odredbi o spomenutom obliku odgovornosti
prodavca iz članova 30. do 53. Bečke konvencije, zatim uvjeti postojanja te
odgovornosti, kao i iznimke od odgovornosti predviđenih Konvencijom. Ova
rješenja će, zatim, biti upoređena sa pravilima Zakona o obligacionim
odnosima Federacije Bosne i Hercegovine.
Ključne riječi: ugovor o prodaji, međunarodna prodaja, ugovorna
odgovornost, obaveze prodavca, CISG, Zakon o obligacionim odnosima,
Nacrt Zakona o obligacionim odnosima.
391
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
LEGAL LIABILITY REGIME OF THE SELLER UNDER
THE VIENA CONVENTION AND THE LAW ON
OBLIGATIONS DE LEGE LATA AND DE LEGE FERENDA
Abstract
Business sales, as private-business transaction is most widespread
between undertakings, both in the legal systems of countries and in
international business relationships. By conclusion of the contract of sale, in
international or domestic law, the parties have certain rights and obligations:
the seller has obligation to deliver the goods, hand over documents relating to
the goods and transfer ownership of the goods, while the buyer is obliged to
pay the price and take delivery. Both the buyer and the seller are liable to
carry out these commitments. To carry out the commitments correspond to
both the buyer and the seller. It is a violation of the contractual obligations of
any Contracting Party may arise complex legal and economic
issues.Violation of the contractual obligations of any contracting party may
arise complex legal and economic issues. This paper is the result of analyzing
the provisions of the Vienna Convention on contracts for the international
sale of goods in 1980. and the Law on Obligations of Federation of Bosnia
and Herzegovina regulating the responsibility of the seller in international
contracts of sale of goods. This paper will primarily determine the scope of
aplication of the provisions of seller's liability from Article 30 to 54 Vienna
Convention, then the conditions of existence liabilitey, as well as exemptions
from liability provided for by the Convention. These solutions will then be
compared with the rules of the Law on Obligations of the Federation of
Bosnia and Herzegovina.
Key words: contract sales, international sales, contractual liability, obligation
seller, CISG, the Law on Obligations, the Draft Law on Obligations.
392
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
UVOD
Pod pojam međunarodne razmjene roba i usluga može se kao osnovni
trgovački posao podvesti ugovor o međunarodnoj prodaji robe kojim se vrši
promet imovinskih vrijednosti između subjekata sa sjedištem u različitim
državama. Kao osnovni pravni instrument za vršenje kako domaće, tako i
međunarodne robne razmjene, ugovor o prodaji treba da služi za uklanjanje
svih prepreka u odvijanju trgovinske razmjene, te da olakša i omogući njeno
povećanje.1 Ugovor o prodaji je jedini pravni posao međunarodne trgovine
koji je uređen u svim nacionalnim pravnim sistemima trgovačkog prava, a
istodobno su na međunarodnom planu unificirana sva pitanja sklapanja i
ispunjenja međunarodne prodaje.2
Prema Zakonu o obligacionim odnosima3“ugovorom o prodaji
obavezuje se prodavac da stvar koju prodaje preda kupcu tako da kupac
stekne pravo raspolaganja, odnosno pravo vlasništva, a kupac se obavezuje
da prodavcu plati cijenu.“4 Prema teorijskoj definiciji profesora Trifkovića,
ugovor o prodaji je rezultat sporazuma stranaka kojim se jedna od njih –
prodavac – obavezuje da određenu stvar, povodom koje posao nastaje, preda
(isporuči) drugoj strani – kupcu – i da mu prenese najjače stvarno pravo na
njoj, a kupac se obavezuje da prodavcu preda određenu sumu novca i prenese
najjače stvarno pravo na njoj. Nacrt Zakona o obligacionim odnosima5,
novom ekonomskom i pravnom sistemu prilagođava definiciju ugovora o
prodaji i propisuje da se ugovorom o prodaji obavezuje prodavac da prenese
na kupca pravo vlasništva na prodatoj stvari i da mu je u tu svrhu preda, a
kupac se obavezuje da plati cijenu u novcu i preuzme stvar.6
1
Fišer-Sobot, S.: Odgovornost prodavca za isporuku robe u međunarodnom i domaćem
pravu, Doktorska disertacija, Univerzitet u Novom Sadu, Pravni fakultet, Novi Sad, 2009.,
str. 1.
2
Mlikotin-Tomić, D.: Pravo međunarodne trgovine, Školska kniga, Zagreb, 1999. str. 147.
3
Zakon o obligacionim odnosima, Službeni glasnik SFRJ, br: 28/78, 39/85, Službeni list
RBiH, broj 2/92, i 13/94, u daljem tekstu: ZOO
4
Član 454. stav 1. Zakona o obligacionim odnosima, Službeni glasnik SFRJ, br: 28/78,
39/85, Službeni list RBiH, broj 2/92, i 13/94, u daljem tekstu:ZOO.
5
Zakon o obligacionim odnosima, Federacija BiH/ Republika Srpska, Nacrt , stanje
16.06.2003., preuzeto sa http://ruessmann.jura.uni-sb.de/BiHProject/Data/Obligacije%2016.06.03.pdf, u daljem tekstu: Nacrt ZOO .
6
Trifković, M., et all.: Međunarodno poslovno pravo, Ekonomski fakultet u Sarajevu,
Sarajevo, 2009., str. 177-178.
393
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
Ugovorne strane dužne su na ispunjenje ugovornih obaveza čak i kada
ono postane izrazito otežano, jer se putem ovog općeprihvaćenog načela u
međunarodnoj trgovini ostvaruje i važno načelo trgovačkog ugovornog prava
– pravna sigurnost trgovačkih transkacija. Neispunjenjem obaveze jedne od
ugovornih strana ili ispunjenjem, ali sa određenim nedostacima, nastupa
povreda ugovora. Većina nacionalnih pravnih sistema prihvata pojam
predstojeće povrede ugovora, a isto polazište slijedi i Konvencija Ujedinjenih
naroda o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe iz 1980. godine7 jer razvoj
međunarodne trgovine dovodi do potrebe izjednačavanja pravnih
mehanizama za regulisanje pravnih odnosa koji nastaju prilikom
međunarodnih trgovačkih transakcija.8
Predmet interesovanja u ovom radu je da se na jedinstven način
sagleda i izloži odgovornost prodavca iz ugovora o međunarodnoj prodaji
robe analizom rješenja sadržanih u CISG-u, ZOO-u i nacrtu ZOO-a.
1.
Obaveze prodavca iz ugovora o prodaji
domaćem pravu
prema CISG-u i
Ugovori se u propisima i teoriji definišu na taj način što se navode
osnovne i karakteristične obaveze ugovornih strana, koje iz tih ugovora
proizilaze i koje ih odvajaju od drugih pravnih poslova. Ni ugovor o
međunarodnoj prodaji robe ne predstavlja izuzetak od ovog pravila.9
Najznačajnije obaveze prodavca iz ugovora o međunarodnoj prodaji su:
isporuka i prenos vlasništva na robi, garancija za fizička i pravna svojstva
isporučene robe (saobraznost robe) i predaja dokumenata koji se odnose na
robu.
Prema odredbi čl. 30. CISG-a prodavac je dužan isporučiti robu,
predati dokumente koji se na nju odnose te prenijeti na kupca vlasništvo nad
7
Konvencija Ujedinjenih Naroda o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe, Službeni list
SFRJ, br.10/1, u daljem tekstu: CISG.
8
Brnabić, R.: Pravo ugovornih strana na odgodu ispunjenja obveze i pravo prodavatelja na
zaustavljanje robe u prijevozu prema Konvenciju Ujedinjenih naroda o ugovorima o
međunarodnoj prodaji robe, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 49, 1/2012., str.
97-122, str. 97-98.
9
Draškić, M.: Međunarodno privredno ugovorno pravo, Beograd, 1990., str. 147.
394
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
robom. Osim toga obavezan je isporučiti robu u skladu s ugovorom u
pogledu kvalitete i količine bez ikakvih materijalnih ili pravnih nedostataka.10
Pojam isporuke u CISG-u ograničen je i odnosi se samo na prijenos robe koja
se nalazi u fizičkom posjedu, ili prenos nadzora nad robom koja se ne nalazi
u fizičkom posjedu.
U pogledu mjesta isporuke CISG razlikuje tri situacije:11
o Ako je prema ugovoru robu potrebno prevesti, mjestom isporuke
smatrat će se mjesto u kojem je prodavac dužan predati robu prvom
prijevozniku radi dostave kupcu (čl.31.a.)
o Ako su u slučajevima na koje se ne odnose odredbe čl.31.a., predmet
ugovora individualno određene stvari, ili stvari određene po rodu koje
treba izdvojiti iz određene mase ili ih treba proizvesti ili izraditi, a u
vrijeme zaključenja ugovora stranke su znale da je roba u određenom
mjestu ili je treba izraditi ili proizvesti u određenom mjestu, pod
isporukom se podrazumijeva obaveza prodavca da robu stavi na
raspolaganje u tom mjestu (čl.31.b.)
o U svim drugim slučajevima u kojima obaveza isporuke ne obuhvaća
obavezu prevoza robe, prodavac je dužan robu staviti na raspolaganje
kupcu u mjestu u kojem je prodavac u vrijema zaključenja ugovora
imao svoje sjedište.(čl.31.c.).
Za prelazak rizika značajno je određivanje mjesta isporuke. „U
načelu, mjestom isporuke se smatra sjedište prodavca, ako ne postoje posebni
slučajevi.“12 Obaveze prodavca u pogledu isporuke robe zavise i od vrste
robe.13 Ako je riječ o individualno određenoj stvari, prodavac je dužan da
isporuči upravo tu stvar. Kod generičkih stavari, smatra se da je prodavac
izvršio svoju obavezu isporuke, ako je isporučio stvari koje odgovaraju
onome što je predviđeno ugovorom.
Vrijeme isporuke određeno je čl. 33. CISG-a koji navodi da je
prodavac dužan robu isporučiti:14
10
CISG.
Ibidem.
12
Vilus, J.: Komentar konvencije UN o međunarodnoj prodaji robe, Informator Zagreb,
Zagreb, 1981., str. 103.
13
Ibidem.
14
Brnabić, R.: Dužnost pregleda robe prema Konvenciji Ujedinjenih naroda o ugovorima o
395
11
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
a) ako je datum određen ili se može odrediti na osnovu ugovora, tog datuma;
b) ako je razdoblje određeno ili se može odrediti na osnovu ugovora, u
vrijeme u okviru tog razdoblja;
c) u svakom drugom slučaju, u razumnom roku nakon sklapanja ugovora.
Određivanje roka isporuke je od značaja i za prodavca i za kupca.
Prodavcu je važno da zna rok isporuke, da bi mogao blagovremeno da
preduzme potrebne radnje koje koje se tiču predaje robe ili stavljanja robe na
raspolaganje, kako bi ispunio svoju ugovornu obavezu.15 Za kupca je
određivanje roka isporuke važno radi planiranja korištenja kupljene robe.16
Osim obaveza da isporuči robu prodavac je dužan obavijestiti kupca o
svakom nedostatku usklađenosti robe sa ugovorom koji mu je bio poznat, ili
mu nije mogao biti nepoznat.17 Osim što je obavještavanje obaveza prodavca,
ona je i obaveza kupca u slučaju postojanja nesaobraznosti robe. Saobraznost
robe je određena kao jedinstveni pojam u tom smislu što obuhvata i vidljive i
nevidljive odnosno skrivene nedostatke.18 Propisano je da je prodavac dužan
isporučiti robu u količini, kvalitetu i vrsti kako je to predviđeno ugovorom i
pakovanu ili zaštićeno na način predviđen ugovorom.19 U slučaju isporuke
robe nesaobrazne ugovoru, prodavac podliježe pravilima o odgovornosti
prema CISG-u. Smatra se da roba nije u skladu sa ugovorom prema CISG-u
ako:20
1) nije podobna za svrhe za koje se roba uobičajno koristi;
2) ne posjeduje kvalitete robe koje je prodavac kupcu predočio u vidu uzorka
ili modela;
3) nije pakovana ili zaštićena na način uobičajan za takvu robu, ili ako takav
način ne postoji, na način koji je podoban da sačuva i zaštiti robu.
međunarodnoj prodaji robe, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 45, 3/2008., str.
537.-549.
15
Popović, V., Vukadinović, R.D.: Međunarodno poslovno pravo, posebni dio, ugovori
međunarodne trgovine, Pravni fakultet u Banja Luci i Centar za pravo Europske unije,
Kragujevac, Banja Luka-Kragujevac, 2010. str. 121.
16
Ibidem.
17
Član 40. CISG.
18
Prema: op. cit., Popović, V., Vukadinović, R.D.: isto djelo, str. 128.
19
Član 35. CISG.
20
Član 35., stav 2. CISG.
396
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Tretman nedostatka u pakovanju kao posebnog slučaja nesaobraznosti
same robe rezultat je činjenice da CISG ima u vidu prvenstveno distancionu
prodaju.21
Pored navedenih obaveza, može se govoriti i o predaji dokumanata
kao obavezi prodavca iz ugovora o prodaji. „Ugovor o međunarodnoj prodaji
prati veći broj dokumenata od onih koji se sreću u trgovačkim prodajama
unutar zemlje.“22 Članom 34. CISG-a je propisano da „ako je prodavac dužan
da preda dokumente koji se odnose na robu, on ih mora predati u vrijeme, na
mjestu i obliku koji su predviđeni ugovorom.“23 Dokumenti moraju biti
predati saobrazno ugovoru. Ako su nesaobrazni dokumenti predati na vrijeme
u pitanju je povreda ugovora. Njen značaj kao bitne ili nebitne povrede
određuje se prema okolnostima konkretnog slučaja.24
Obaveza prodavca ne iscrpljuje se u predaji robe prevoziocu ili
njenom stavljanju na raspolaganje kupcu. Kupac očekuje od prodavca da
isporučena roba ima ona svojstva koja je imao u vidu prilikom zaključivanja
ugovora, odnosno ona svojstva koja je on ugovorio.
Ostale obaveze prodavca najčešće proizilaze iz konkretnog ugovora i
okolnosti posla. To su najčešće: pakovanje robe, obavještavanje druge strane
o relevantnim činjenicama, otprema robe i transportno osiguranje.25 Obaveza
osiguranja robe leži na prodavcu kada je to izričito ugovoreno ili ako na nju
upućuju transportne klauzule. Ona se tada ravna prema sporazumu stranaka i
relevantnim pravilima osiguranja.26
Prema domaćem pravu u osnovne dužnosti prodavca ubrajaju se
isporuka, garancija za materijalne nedostatke, garancija za pravne nedostatke
te ispostavljanje fakture. Postoje različite klasifikacije grupe sporednih
obaveza koje su vezane za izvršenje glavnih obaveza, ali posebno se ističu
dvije: čuvanje stvari i obavještavanje.27
21
Op.cit., Trifković, et al.: isto djelo, str. 245.
Op.cit., Trifković, et al.: isto djelo, str. 240.
23
Član 34. CISG.
24
Op.cit., Trifković, et al.: isto djelo, str. 240.
25
Ibidem, str. 250.
26
Ibidem, str. 251.
27
Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.:Poslovno pravo-Ugovori, vrijednosni papiri i pravo
konkurencije, Ekonomski fakultet u Sarajevu, Sarajevo, 2004., str.41.
397
22
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
Primarni cilj isporuke prema ZOO je uručenje stvari kupcu, odnosno prenos
posjeda stvari na njega. ZOO zahtjeva da stvar bude predana u "ispravnom
stanju", odnosno isporuku stvari koja je ugovorena, te da stvar bude bez
materijalnih nedostataka.28
Za razliku od CISG-a, ZOO predviđa dva rješenja u slučaju da mjesto
predaje nije utvrđeno ugovorom:29
o predaja stvari vrši se u mjestu sjedišta prodavca ili
o ako je u času zaključenja ugovora ugovaračima bilo poznato gdje se
stvar nalazi, odnosno gdje treba da bude izrađena, predaja se vrši u
tom mjestu
U slučaju kada je prema ugovoru potrebno da se izvrši prevoz stvari,
prema ZOO predaja je izvršena uručenjem stvari prevoziocu ili licu koje
organizuje otpremu30. Nacrtom ZOO navedena odredba je dopunjena stavom
dva kojim je utvrđeno da se isto neće primjenjivati u slučaju da je prodavac
poduzetnik, a kupac potrošač.31 Iz naprijed navedenog rješenja Nacrta ZOO
da se primjetiti da ovakav način dodatne zaštite potrošača u svojstvu kupca
ostavlja prostor pojavi pravne praznine u slučaju da su ugovorne strane
(poduzetnik i potrošač) propustile ugovorom utvrditi mjesto isporuke
uzimajući u obzir sve češću primjenu novih, savremenijih načina
zaključivanja ugovora i plaćanja cijene.32
28
Ibidem, str.43.
Član 471. ZOO
30
Član 472. ZOO
31
Član 581. Nacrta ZOO
32
Npr. Potrošač pristupio u prodajni salon namještaja koji se nalazi u sjedištu poduzetnika –
koji je ujedno i proizvođač, namještaj se proizvodi na različitoj adresi i od sjedišta
poduzetnika i od prebivališta (boravišta) potrošača. Poduzetnik potrošaču ponudi drvenu
stolicu po maloprodajnoj cijeni od 100 KM. Potrošač vrši uplatu na kasi poduzetnika u
iznosu od 20 KM jer trenutno kod sebe nema više gotovine. (ovim činom ugovor o prodaji je
zaključen). Potrošač u žurbi navodi poduzetniku da će u narednih nekoliko dana ostatak
plaćanja cijene izvršiti putem internet bankarstva na transakcijski račun poduzetnika.
Poduzetnik mu izdaje predračun sa naznakom zaprimjeljene uplate u izosu od 20 KM. Na
predračunu nije navedeno ni mjesto ni način isporuke. Potrošač dva dana kasnije vrši
plaćanje ostatka cijene na transakcijski račun poduzetnika, te ga treći dan poziva telefonskim
putem sa pitanjem kada će mu poduzetnik izvršiti isporuku uredno plaćene stolice na adresu
njegovog prebivališta. Poduzetnik obavještava potrošača da je stolica izrađena i da je
spremna za isporuku u mjestu proizvodnje iste, te traži naknadu za prevoz, odnosno daje
29
398
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Vrijeme isporuke kao trenutak ili period u kome sve radnje koje
predstavljaju isporuku treba da bude završene, određuje se ugovorom i/ili
dispozitivnim propisima.33 ZOO vrijeme isporuke tretira kroz dvije situacije,
kada je ugovorena predaja u toku izvjesnog perioda vremena i kada datum
predaje nije određen. U prvom slučaju "kada je ugovoreno da predaja stvari
bude izvršena u toku izvjesnog perioda vremena, a nije određeno koja će
strana imati pravo da odredi datum predaje u granicama tog perioda, to pravo
pripada prodavcu, osim kad iz okolnosti slučaja proizilazi da je određivanje
datuma predaje ostavljeno kupcu."34Drugi slučaj je kada datum predaje
stvari nije utvrđen, prema čl.470. ZOO na prodavacu je obaveza da predaju
izvrši u razumnom roku nakon zaključenja ugovora prema prirodi stvari i
okolnostima posla.
Pitanje prelaska rizika, kao mogućnosti nastupanja štete na predmetu
prodaje ZOO predviđa da "do predaje stvari kupcu rizik slučajne propasti ili
oštećenja stvari snosi prodavac, a sa predajom stvari rizik prelazi na kupca"35,
s tim što u slučaju da je kupac zbog nekog nedostatka predate stvari raskinuo
ugovor ili tražio zamjenu stvari, prema čl.456., stav 2. rizik ne prelazi na
kupca. Nacrtom ZOO uvedena je dopuna ovog člana stavom tri kojim je
utvrđeno da se ne može na štetu kupca odstupati od odredbi stava 1. i 2. u
slučaju kada je prodavac poduzetnik, a kupac potrošač.36
Također ZOO u čl. 457. utvrđuje slučajeve prelaska rizika kada se
kupac nalazi u dužničkoj docnji tako da "ako predaja stvari nije izvršena zbog
kupčeve docnje, rizik prelazi na kupca u času kada je došaou docnju."37
Drugi slučaj odnosi se na situaciju kada su predmet ugovora stvari određene
po rodu, tada će se smatrati da je prodavac izvršio isporuku kada je
ugovorenu količinu izdvojio iz mase, pod uslovom da uredno pozvani kupac
nije došao da prisustvuje tom činu. Da bi rizik prešao na kupca potrebno je da
budu ispunjena dva dodatna uslova: da su stvari očito namjenjene za
izvršenje ugovora i da je prodavac kupcu odaslao obavještenje o pozivu da
mogućnost potrošaču da sam organizuje prevoz i izvrši plaćanje prevozniku. Potrošač ne
pristaje ni na jedno od ponuđenog i smatra da je došlo do povrede ugovora od strane
poduzetnika.
33
Op.cit., Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.: isto djelo, str.47.
34
Član 469. ZOO
35
Član 469., stav1. ZOO
36
Član 566., stav 3. Nacrt ZOO
37
Član 457, stav 1. ZOO
399
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
pristupi radnjama isporuke, u skladu sa čl.457, stav 2. Treći slučaj, utvrđen
stavom 3. odnosi se na način isporuke u kome prodavac sam ne može izvršiti
izdvajanje, a uredno pozvani kupac nije došao da učestvuje u tom poslu, rizik
će preći na kupca kada je prodavac završio one radnje koje kupcu
omogućavaju preuzimanje stvari, i kada je odaslao obavijest kupcu.38
Pozitivno pravno određenje materijalnih nedostataka sadržano je u
čl.479. ZOO, prema kojem nedostatak postoji:
o ako stvar nema potrebna svojstva za njezinu redovnu upotrebu
ili za promet;
o ako stvar nema potrebna svojstva za naročitu upotrebu za koju
je kupac nabavlja, a koja je bila poznata prodavcu ili mu je
morala biti poznata;
o ako stvar nema svojstva i odlike koje su izričito ili prešutno
ugovorene odnosno propisane i
o kada je prodavac predao stvar koja nije jednaka uzorku ili
modelu, osim ako su uzorak ili model prikazani samo radi
obavijesti.39
Navedeni član izmijenjen je i dopunjen Nacrtom ZOO, prema kojem
nedostatak postoji i "ako kupljena stvar nema osobine koje kupac prema
javnim izjavama prodavca ili proizvođača, a naročito u reklamama ili kod
označavanja u vezi sa konkretnim svojstvima stvari može očekivati, osim ako
prodavac nije znao niti morao znati za tu izjavu, ako je u trenutku
zaključivanja ugovora ona bila izmijenjena ili ako nije mogla uticati na
odluku o kupovini."40 Također, materijalni nedostatak postoji i:
o "kada je ugovorena montaža nestručno izvršena od strane prodavca
ili njegovog pomoćnika u ispunjenju. Osim toga materijalni
nedostatak kod stvari predviđene za montažu postoji ako je uputstvo
za montažu manjkavo, izuzev ako je stvar i pored toga pravilno
montirana."41;
38
Op.cit., Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.: isto djelo, str.52-53.
Ibidem, str.54.
40
Član 588. stav 1, tačka 4. Nacrt ZOO
41
Član 588. stav 2. Nacrt ZOO
39
400
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
o "kada je prodavac predao kupcu neku drugu stvar, ako bi razumne
ugovorne strane isporuku te stvari smatrale ispunjenjem."42
Zaključenjem ugovora o prodaji kupac ne želi samo da mu stvari budu
stavljene na raspolaganje, već da stekne miran i nesmetan posjed i vlasništvo
kao najjače stvarno pravo na predmetu prodaje. Pravo nekog lica, koje pod
određenim uslovima isključuje ili ograničava bilo miran posjed, bilo nastanak
ili vršenje najjačeg svojinskog prava na predmetu prodaje, predstavlja pravni
nedostatak ili pravnu manu43, za koje prema ZOO:
o "Prodavac odgovara ako na prodatoj stvari postoji neko pravo trećeg
koje isključuje, umanjuje ili ograničava kupčevo pravo, a o čijem
postojanju kupac nije obaviješten, niti je pristao da uzme stvar
opterećenu tim pravom.
o Prodavac nekog drugog prava garantuje da ono postoji i da nema
pravnih smetnji za njegovo ostvarenje."44
U slučaju da je u javnim knjigama upisano neko pravo trećih lica,
koje u stvari ne postoji, Nacrtom ZOO propisana je obaveza prodavca da o
svom trošku izvrši brisanje tog prava.45
2.
Sistem odgovornosti
pravu
prodavca prema CISG-u i domaćem
Učesnici u obligacionom odnosu dužni su da izvrše svoju obavezu i
odgovorni su za njeno ispunjenje.46 Neophodna pretpostavka nesmetanog
odvijanja robnog prometa je ugovorna disciplina. Povreda te discipline i
kršenje ugovorne obaveze mora dovesti do određenih posljedica po stranu
koja ugovor povrijedi. Ako jedno lice ne postupa u skladu sa svojom
obavezom iz ugovora nastupa ugovorna odgovornost.47 Ugovorna
odgovornost je vid imovinske odgovornosti koja nastupa pod određenim
uslovima, ako jedno lice ne postupa u skladu sa svojom obavezom iz nekog
obligacionog, najčešće ugovornog odnosa.48 Za nastanak ugovorne
42
Član 588. stav 3. Nacrt ZOO
Op.cit., Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.: isto djelo, str.57.
44
Član 508. ZOO
45
Član 619., stav 3. Nacrt ZOO
46
Član 17., stav 1. ZOO
47
Op.cit., Fišer-Sobot, S.: isto djelo, str.59.
48
Jankovec, I.: Ugovorna odgovornost, Beograd, 1993., str.8.
43
401
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
odgovornosti potrebno je da budu ispunjeni slijedeći uslovi: mora biti
povrijeđena ugovorna obaveza iz punovažnog ugovora i mora nastati šteta.49
Teorijski posmatrano, povrede ugovora mogu se klasificirati na
slijedeći način:50
a) potpuno neizvršenje ugovora, bilo propuštanjem izvršavanja svih
obaveza, bilo izjavom dužnika da to neće učiniti;
b) djelimično neizvršenje ugovora tj. propuštanje da se izvrše neke
ugovorne obaveze, ili da se ugovorne obaveze izvrše u cjelini;
c) zadocnjenje;
d) neizvršenje obaveza povredom ostalih modaliteta (mjesto izvršenja,
isporuka neodgovarajuće količine i kvaliteta npr.), tj. neuredno
izvršenje dužnosti ugovorne strane.
Relevantne povrede ugovora povlače za sobom odgovornost dužnika.
Odgovornost je jednostranoobavezni obligacioni odnos u kome jedno lice,
oštećeni ili povjerilac, ima pravo da od štetnika ili dužnika zahtijeva ljudsku
radnju popravljanja štete u novcu i/ili naturi, a druga strana ima obavezu da te
radnje učini.51
Sistem odgovornosti stranaka prema CISG-u, oslanja se na common
law koncept odgovornosti. Ona sve povrede ugovora dijeli na bitne i
nebitne52. U slučaju da prodavac povrijedi ugovor, kupac može zahtijevati
ispunjenje ugovora, tj. zahtijevati od prodavca ispunjenje njegovih obaveza.
Ako roba koju je primio kupac nije usklađena s ugovorom, on može
zahtijevati i isporuku druge robe kao zamjenu, ali samo ako je nedostatak
usklađenosti bitnapovreda ugovora.53
Bitnom povredom ugovora, prema čl. 25. CISG-a, smatra se povreda
ugovora kojom se uzrokuje drugoj strani šteta koja je bitno lišava onoga što
je opravdano očekivala od ugovora, osim ako je povreda posljedica
okolonosti koje strana koja je uzrokovala štetu nije mogla predvidjeti. Isto
tako, ako roba nije usklađena s ugovorom, kupac može zahtijevati od
49
Op.cit., Fišer-Sobot, S.: isto djelo, str.60.
Prema: op.cit., Trifković, et al.: isto djelo, str. 268.
51
Ibidem, str. 269.
52
Ibidem, str. 269.
53
Perović, J.: Raskid ugovora prema Bečkoj Konvenciji, Ekonomski anali, br. 155, 2002.
50
402
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
prodavca da otkloni nedostatak popravkom, ukoliko je to u stanju učiniti bez
nerazumnog odlaganja i nanošenja nerazumnih nepogodnosti ili neizvjesnosti
kupcu u pogledu naknade troškova koje je ovaj imao.54
Rješenje CISG-a o bitnoj povredi ugovora od prioritetnog je značaja u
ovoj materiji s obzirom da na uniformni način reguliše jedno od
najznačajnijih i najčešće postavljanih pitanja u međunarodnom poslovnom
pometu.55 Koncepcija bitne povrede ugovora prema pravilima CISG-a,
predstavlja osnovni uslov za pravo na raskid ugovora.56 Bitna povreda
ugovora uzima se u obzir u okviru:57
1) prava kupca da izjavi da raskida ugovor, kada potpuno neizvršenje
bilo koje obaveze koju prodavac ima na osnovu ugovora ili
Konvencije predstavlja bitnu povredu ugovora (čl. 49.1.a);
2) prava kupca da izjavi da raskida cijeli ugovor ako djelimično
neizvršenje ili nedostatak saobraznosti predstavlja bitnu povredu
ugovora (čl. 51.2);
3) prava prodavca da izjavi da raskida ugovor ako neizvršenje bilo koje
obaveze kupca po osnovu ugovora ili Konvencije predstavlja bitnu
povredu ugovora (čl. 64.1.a);
4) prava povjerioca na izjavu o raskidu ugovora ako je prije isteka roka
za izvršenje jasno da će jedna dužnička strana učiniti bitnu povred
ugovora (čl. 72.1);
5) prava kupca na izjavu o raskidu ugovora, ako u slučaju ugovora sa
uzastopnim isporukama neizvršenje bilo koje obaveze jedne strane
koja se odnosi na jednu isporuku predstavlja bitnu povredu ugovora u
vezi s tom isporukom (73.1)
6) prava na izjavu o raskidu ugovora za ubuduće u razumnom roku, ako
zbog neizvršenja bilo koje obaveze jedne strane u odnosu na bilo koju
uzastopnu isporuku, druga strana može osnovano zaključiti da će doći
do bitne povrede ugovora u odnosu na buduće isporuke (čl. 73.2.)
54
Član 25. Konvencije
Prema: Perović, J.: Bitna povreda ugovora, Međunarodna prodaja robe, Službeni list SCG,
Beograd , 2004. str. 122.
56
Ibidem, str. 125.
57
Ibidem, str. 125-126.
403
55
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
Kada se utvrdi postojanje bitne povrede ugovora, povrijeđena strana
ima pravo na raskid ugovora, ukoliko je druga strana obaviještena o izjavi o
raskidu.58 CISG ne predviđa raskid ugovora po samom pravu (ipso iure), već
prema članu 26. izjava o raskidu ima dejstvo jedino ako je o njoj obaviještena
druga strana.
Prvi slučaj odgovornosti prodavca odnosi se na zadocnjenje u
isporuci. U međunarodnom poslovnom pravu, kao i nacionalnom pravu, važi
opće pravilo da je prodavac dužan kupcu isporučiti robu u predviđenom roku.
Docnja sa isporukom je neizvršenje svih radnji predaje robe u ugovorenom il
roku određenom CISG-om.59 Docnja je činjenica koja se sa stanovišta
odgovornosti kvalifikuje kao štetna radnja povrede ugovora.60 U praksi ipak
često doalzi do zakašnjenja u ispunjuenju ugovornih obaveza. Razlikuju se
dvije vrste docnje:61 docnja nastala uslijed objektivnih smetnji koje
opravdavaju kašnjenje isporuke i neopravdanu docnju. U slučaju neizvršenja
isporuke, prodavac pada u dužničku docnju.
Odgovornost za docnju je odnos koji nastaje povodom radnji
popravljanja štete izazvane vremenski neurednim ispunjenjem ugovora.62
CISG docnju sa isporukom ne izdvaja u posebnu vrstu povreda. Faktička
obilježja docnje zahtijevala su njeno posebno regulisanje i sa stanovišta
odgovornosti, barem na nivou izizetka.63 Odgovornost prodavca utvrđena je
članom 45. CISG-a. Kupac za bilo koju povredu obaveze prodavca,
uključujući i docnju sa isporukom može:
1) „koristiti se pravima predviđenim u članovima 46 do 52.““
2) „zahtijevati naknadu štete predviđenu u članovima 74 do 77.“
3) zahtijevati naknadu štete „i ako se poslužio drugim sredstvom.“
58
Ibidem, str. 126.
Član 33. CISG: „Prodavac je dužan da robu isporuči: a) ako je datum određen ili se može
odrediti na osnovu ugovora, tog datuma; b) ako je vremenski period određen ili se može
odrediti na osnovu ugovora, u bilo koje vrijeme u okviru tog perioda, izuzev ako okolnosti
ukazuju da je kupac bio ovlašten da odredi datum; ili c) u svakom drugom slučaju u
razumnom roku poslije zaključivanja ugovora“
60
Prema: op. cit. Trifković et. Al.:isto djelo, str. 272.
61
Prema: Đurović, R.: Međunarodno privredno pravo, Savremena administracija, Beograd,
2004. str. 279.
62
Op. cit. Trifković et Al.: isto djelo, str. 272.
63
Ibidem, str. 272.
59
404
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Prava kupca u slučaju docnje sa isporukom zavise od vrste isporuke i
karaktera roka, odnosno karaktera povrede ugovora docnjom sa isporukom.
Prema kriteriju vremena, isporuka, kao obaveza prodavca može biti
jednokratna i sukcesivna. Za ove dvije situacije prema CISG-u postoje
posebna rješenja u pogledu odgovornosti prodavca. Ista je situacija i sa
bitnim ili nebitnim karakterom roka prema kojem se isporuka može podijeliti
na fiksnu i nefiksnu.
Prodavac je dužan da isporuči onu količinu i onaj kvalitet robe koji je
ugovoren. Ipak, postoji niz okolnosti koji dovodi do toga da se ugovoreni
kvalitet i količina uvijek ne podudara sa stvarno isporučenom količinom i
kvalitetom.
Nedostatak saobraznosti64 ili pravni nedostatak, kao i docnja, može da
predstavlja bitnu ili nebitnu povredu ugovora. Zbog toga je i sistem
odgovornosti u slučaju nesaobraznosti podudaran onome koji postoji kod
docnje. Ukoliko kupac u slučaju nesaobraznosti isporučene robe odluči da
ostane pri ugovoru, on ima slijedeće mogućnosti:65
a) zamjena robe;
b) otklanjanje nedostatka;
c) srazmjerno sniženje cijene;
d) naknada štete koja nije pokrivena nekim od prethodnih ovlaštenja.
Prva tri prava se koriste alternativno. Pravo na naknadu štete, kupac
može zahtijevati kumulativno sa nekim od tri prva ovlaštenja. Član 49. u
satavu 1. i 2. ostavlja kupcu mogućnost raskida ugovora u slučaju isporuke
nesaobrazne robe.66 U ovoj slučaju, CISG postavlja uslov da nesaobraznost
predstavlja bitnu povredu ugovora.67 Kupac također može izjaviti da raskida
ugovor i može zahtijevati naknadu neispunjenja u cjelini samo ako
64
O nedostatku saobraznosti kod ugovora o međunarodnoj prodaji robe pogledati opširnije:
Henschel, R.F.: Conformity of Goods in International Sales, Forlaget Thomson A/S
Kobenhavn, 2005.
65
Član 46. CISG.
66
Član 49. stav 1. CISG glasi: „kupac može izjaviti da raskida ugovor: ako je neizvršenje
bilo koje obaveze prodavca na temelju ugovora ili Konvencije bitna povreda ugovora.“
67
Bitna povreda ugovora definisana je članom 25. CISG.
405
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
„djelimično neizvršenje ili nedostatak usklađenosti predstavlja bitnu povredu
ugovora.“68
Naše pozitivno zakonodavstvo nasuprot CISG-a ne pravi distinkciju
između pojedinih slučajeva odgovornosti prodavca u vidu povrede ugovora,
već taksativno navodi oblike odgovornosti prodavca: docnja sa isporukom,
odgovornost za materijalne nedostatke, odgovornost za pravne nedostatke.
„Dunžnik dolazi u zakašnjenje kada ne ispuni obavezu u roku određenom za
ispunjenje.“69 Zavisno od mjere neispunjenja isporuke, docnja prodavca
može biti potpuna ili djelomična gdje je djelimična pravno relevantna ako se
odnosni na znatni dio obaveze. Odgovornost za docnju sa isporukom je
jednostranoobavezni odbligacioni odnos čiji je predmet radnja popravljanja
štete u naturi ili novcu, u onoj mjeri u kojoj je šteta posljedica docnje. S
obzirom da se krivica prodavca prema čl. 263. ZOO pretpostavlja, ova vrsta
odgovornosti može se okvalifikovati kao subjektivna.70
Opšte rješenje odgovornosti ugovornog dužnika utvrđeno ZOO-om
glasi: „Ako rok za ispunjenje nije određen, dužnik dolazi u docnju kada ga
povjerilac pozove da ispuni obavezu usmeno ili pismeno, vansudskom
opomenom ili započinjanjem nekog postupka čija je svrha das e postigne
ispunjenje obaveze.“71 Nacrtom ZOO docnja dužnika postoji i:
o ako dužnik očigledno odbija ispunjenje obaveze, i bez
opomene;
o ako nije ugovoren rok plaćanja, dužnik nekog novčanog
potraživanja, koje se duguje kao protučinidba za isporuku roba
i obavljanje usluga, dolazi u docnju najkasnije onda, ako ne
ispuni obavezu 1. u roku od 30 dana nakon prispijeća računa
ili istovrsnog zahtjeva za plaćanje, ili 2. ako se vrijeme
prispijeća računa ili istovrsnog zahtjeva za plaćanje ne može
utvrditi, 30 dana nakon prijema roba ili usluga ili 3. ako
dužnik dobije račun ili istovrsni zahtjev za plaćanje prije
prijema roba ili usluga, 30 dana nakon prijema roba ili usluga,
68
Član 51. stav 2. CISG.
Član 324. stav 1. ZOO
70
Op.cit., Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.: isto djelo str. 91-92.
71
Član 324. stav 2. ZOO
69
406
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
ili provjere, kojim se treba utvrditi istovjetnost roba ili usluga
sa ugovorom, a dužnik dobije račun ili istovrsni zahtjev za
plaćanje prije ili u trenutku u kome se vrši prijem ili provjera,
30 dana nakon završenog prijema ili provjere.72
Iz navedene dopunjene odredbe Nacrta ZOO, vidljivo je prilagoba
novih slučajeva dužničke docnje iz ugovora o prodaji novom ekonomskom i
pravnom sistemu. Također, uvedena je i nova odredba koju ZOO ne poznaje
a odnosi se na isključenje docnje prema kojoj dužnik ne dolazi u docnju u
slučaju kada je ovlašten da odbije izvršenje činidbe.73 Opšta pravila o
posljedicama neispunjenja ugovora utvrđena prvenstveno ZOO-om i to čl.
124-132 preuzeta su i noveliranim Nacrtom ZOO-a u kojem su u čl. 264. koji
se odnosi na ugovorno proširenje odgovornosti dva stava spojena u jedan bez
promjene smisla odredbe.
Posljedice raskida ugovora o prodaji se ne ravnaju prema opštim
pravilima o učincima raskida, već se na njih primjenjuju posebna rješenja o
raskidu prodaje iz članova 523-526 ZOO koja su zajednička za sve slučajeve
raskida ugovora krivicom dužnika i iste važe bez obzira na vrstu obaveze
zbog čije se povrede ugovor jednostrano raskida i bez obzira na to da li je
povredu ugovora izvršio prodavac ili kupac.74 Navedena pravna rješenja
zadržana su Nacrtom ZOO. Prava kupca uslijed docnje prodavca sa
isporukom su: pravo na raskid ugovora, naknada štete prema opštim
pravilima obligacionog prava (popravljanje proste štete i izgubljena dobit),
odnosno naknada konkretne štete, kupovina radi pokrića kao naturalna a ne
novčana restituija samo onda kada je predmet prodaje stvar određena po
rodu. Kupac kupovinu radi pokrića dužan je izvršiti u razumnom roku i na
razuman način kod nefiksnih poslova dok zbog smaih okolnosti fiksne
prodaje razuman rok se određuje kao kraći vremenski period, u suprotnom
rok isporuke za stranke se ne bi mogao smatrati bitnim elementom ugovora.75
Odgovornost za materijalne nedostatke kao posljedica neizvršenja ili
neirednog izvršenje prodavčeve obaveze garancije da stavar nema
materijalnih nedostataka može se definisati kao jednostranoobavezni
72
Član 397. Nacrt ZOO
Član 398. Nacrt ZOO
74
Op.cit., Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.: isto djelo str. 94.
75
Prema: Ibidem, str. 94-96.
73
407
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
obligacioni odnos prema kojem kupac od prodavca ima pravo zahtijevati
neku od zakonom predviđenih radnji popravljanja štete izazvane postojanjem
materijalnih nedostataka. Kako je garancija za meterijalne nedostatke
prirodan sastojak ugovora, odgovornost za nepoštivanje ove obaveze ima
dispozitivan karakter kojim ugovaratelji mogu ograničiti ili sasvim isključiti
prodavčevu odgovornost za materijalne nedostatke osim ako je prodavac
prećutao nedostatke koji su mu bili poznati i ako je klauzulu nametnuo
koristeći se svojim posebnim monopolskim položajem.76 Nacrtom ZOO u
potpunosti je isključena mogućnost ugovaranja ograničenja ili isključenja
prodavčeve odgovornosti u slučaju kada je prodavac poduzetnik, a kupac
potrošač.77 Kupac u slučaju postojanja materijalnog nedostatka u principu ne
može odmah optirati za raskid ugovora,78 odnosno pravo na raskid ima tek
nakon što od kupca zahtijeva uredno ispunjenje ugovora i isto ne dobije, dok
zahtjev za sniženje cijene može istaći u bilo koje vrijeme. 79 Također, kupac
ima pravo i na naknadu štete uslijed raskida ugovora u skladu sa pravilima o
subjektivnoj odgovornosti prodavca, te ujedno i naknadu štete i izgubljene
dobiti ili kupovinu radi pokrića.
Navedena pravila o odgovornosti prodavca i iz njih izvedena prava
kupca u slučaju postojanja materijalnih nedostataka na predmetu ugovora,
analogno se primjenjuju i na odgovornost za postojanje pravnih nedostataka.
ZAKLJUČAK
1. Ugovori se u propisima i teoriji definišu na taj način što se navode
osnovne i karakteristične obaveze ugovornih strana, koje iz tih
ugovora proizilaze i koje ih odvajaju od drugih pravnih poslova. Za
nastanak ugovorne odgovornosti potrebno je ispunjenje određenih
pretpostavki – mora biti povrijeđena punovažna obaveza prodavca i
mora nastati šteta. Ukoliko povredom ugovora kupcu nije uzrokovana
nikakva šteta, nema mjesta ugovornoj odgovornosti, jer je naknada
štete razlog postojanja iste.
76
Ibidem, str. 98.
Član 596 stav 4. Nacrt ZOO
78
Perović, S.: Obligaciono pravo, Privredna štampa, Beograd, 1980., str. 397.
79
Prema čl. 489. ZOO „ako kupac ne dobije zahtjevano ispunjenje ugovora i razumnom
roku, zadržava pravo da raskine ugovor i snizi cijenu“
77
408
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
2. Kada prodavac ne izvrši bilo koju od svojih obaveza, koje ima na
osnovu ugovora o međunarodnoj prodaji robe ili na osnovu odredbi
CISG-a, kupac kao druga ugovorna strana može koristiti prava
predviđena u članovima 46-52, zahtijevati naknadu štete prema
članovima 74-77, te zahtijevati naknadu štete „i ako se poslužio
drugim sredstvom“.
3. Odgovornost prodavca za docnju sa isporukom, za materijalne i
pravne nedostatke uređena je ZOO-om, dok odgovornost prodavca za
potraživanja trećih lica istim nije utvrđena, no u CISG-u ulazi u širi
institut odgovornosti za bitne povrede ugovora.
4. Docnja prodavca sa isporukom, u našem pravu je tipičan primjer
dužničke docnje te se na docnju prodavca primjenjuje opća odredba
ZOO-a o dužničkoj docnji. CISG polazi od jedinstvenog pojma
povrede, odnosno prekršaja ugovora i docnju sa isporukom ne izdvaja
u posebnu vrstu povreda.
5. U domaćem pravu Nacrtom ZOO unesene su određene novine kojima
je pooštrena odgovornost prodavca kroz posebnu zaštitu kupca kao
potrošača. Navedenim novinama dat je doprinos jačanju prava
potrošača i kroz budući Zakon o obligacionim odnosima kao lex
generalis propis.
6. Sistem odgovornosti prodavca prema domaćem i međunarodnom
pravu, garantuje kupcu prava na žaštitu u slučaju kršenja ugovornih
obaveza od strane prodavca prateći trendove razvoja savremenih
pravnih i ekonomskih odnosa.
LITERATURA
Brnabić, R.: Dužnost pregleda robe prema Konvenciji Ujedinjenih naroda o
ugovorima o međunarodnoj prodaji robe, Zbornik radova Pravnog fakulteta u
Splitu, god. 45, 3/2008., str. 537.-549.
Brnabić, R.: Pravo ugovornih strana na odgodu ispunjenja obveze i pravo
prodavatelja na zaustavljanje robe u prijevozu prema Konvenciju Ujedinjenih
naroda o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe, Zbornik radova Pravnog
fakulteta u Splitu, god. 49, 1/2012., str. 97-122.
Draškić, M.: Međunarodno privredno ugovorno pravo, Beograd, 1990.
409
�Emir Sudžuka, Maja Pločo: PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ
KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
Đurović, R.: Međunarodno privredno pravo, Savremena administracija,
Beograd, 2004.
Fišer-Sobot, S.: Odgovornost prodavca za isporuku robe u međunarodnom i
domaćem pravu, Doktorska disertacija, Univerzitet u Novom Sadu, Pravni
fakultet, Novi Sad, 2009.
Henschel, R.F.: Conformity of Goods in International Sales, Forlaget
Thomson A/S Kobenhavn, 2005.
Jankovec, I.: Ugovorna odgovornost, Beograd, 1993.
Mlikotin-Tomić, D.: Pravo međunarodne trgovine, Školska kniga, Zagreb,
1999.
Perović, J.: Bitna povreda ugovora, Međunarodna prodaja robe, Službeni list
SCG, Beograd, 2004.
Perović, J.: Raskid ugovora prema Bečkoj Konvenciji, Ekonomski anali, br.
155, 2002.
Perović, S.: Obligaciono pravo, Privredna štampa, Beograd, 1980.
Popović, V., Vukadinović, R.D.: Međunarodno poslovno pravo, posebni dio,
ugovori međunarodne trgovine, Pravni fakultet u Banja Luci i Centar za
pravo Europske unije, Kragujevac, Banja Luka-Kragujevac, 2010.
Trifković, M., et all.: Međunarodno poslovno pravo, Ekonomski fakultet u
Sarajevu, Sarajevo, 2009.
Trifković, M., Simić, M., Trivun, V.:Poslovno pravo-Ugovori, vrijednosni
papiri i pravo konkurencije, Ekonomski fakultet u Sarajevu, Sarajevo, 2004.
Vilus, J.: Komentar konvencije UN o međunarodnoj prodaji robe, Informator
Zagreb, Zagreb, 1981.
Konvencija Ujedinjenih Naroda o ugovorima o međunarodnoj prodaji robe,
Službeni list SFRJ, br.10/1
410
�ZBORNIK RADOVA - Međunarodna naučna konferencija „Javni i privatni aspekti nužnih pravnih
reformi u BiH: Koliko daleko možemo ići?“
Zakon o obligacionim odnosima, Službeni glasnik SFRJ, br: 28/78, 39/85,
Službeni list RBiH, broj 2/92 i 13/94.
Zakon o obligacionim odnosima, Federacija BiH/ Republika Srpska, Nacrt ,
stanje 16.06.2003., preuzeto sa
http://ruessmann.jura.uni-sb.de/BiHProject/Data/Obligacije%2016.06.03.pdf
411
�
Dublin Core
The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/.
Extent
The size or duration of the resource.
3072
Title
A name given to the resource
PRAVNI REŽIM ODGOVORNOSTI PRODAVCA PREMA BEČKOJ KONVENCIJI I ZOO-u DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
Author
Author
SUDŽUKA, Emir
PLOČO, Maja
Abstract
A summary of the resource.
Posao prodaje, kao privatnopravni posao je najrasprostranjeniji između privrednih subjekata, kako u pravnim sistemima država tako i u međunarodnim poslovnim odnosima. Zaključenjem ugovora o prodaji bilo međunarodnog bilo domaćeg karaktera, ugovorne strane imaju određena prava i obaveze: prodavac da isporučii robu, preda dokumenta koja se na robu odnose i prenese vlasništvo na robi, dok je kupac dužan isplatiti cijenu i preuzeti isporuku. Za izvršenje preuzetih obaveza, odgovaraju i kupac i prodavac. Upravo povredom ugovornih obaveza bilo koje od ugovornih strana mogu nastati složeni pravni i ekonomski problemi. Ovaj rad rezultat je proučavanja odredbi Bečke konvencije o ugovorima o međunarodnoj kupoprodaji robe iz 1980. godine i Zakona o obligacionim odnosima BiH koje uređuju odgovornost prodavca kod ugovora o prodaji robe. U ovom radu prvenstveno će se odrediti doseg odredbi o spomenutom obliku odgovornosti prodavca iz članova 30. do 53. Bečke konvencije, zatim uvjeti postojanja te odgovornosti, kao i iznimke od odgovornosti predviđenih Konvencijom. Ova rješenja će, zatim, biti upoređena sa pravilima Zakona o obligacionim odnosima Federacije Bosne i Hercegovine. Ključne riječi: ugovor o prodaji, međunarodna prodaja, ugovorna odgovornost, obaveze prodavca, CISG, Zakon o obligacionim odnosima, Nacrt Zakona o obligacionim odnosima.
Publisher
An entity responsible for making the resource available
Pravni fakultet Univerziteta u Tuzli i Centar za društvena istraživanja Internacionalnog Burč univerziteta
Date
A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource
2014
Keywords
Keywords.
Article
PeerReviewed
K Law (General)